Las versiones dadas por el candidato presidencial de Todos Por el Perú, Julio Guzmán, respecto de su posición frente a la consulta previa han tenido un efecto importante: abrir el debate sobre las propuestas de los candidatos sobre pueblos indígenas. Lo primero que se nota es que los postulantes no han entendido bien en qué consiste el proceso de consulta previa, asociado más a un mecanismo para solucionar conflictos antes que a un derecho. ¿Por qué arriban a esa conclusión?
Para mucha gente que no está involucrada en el tema, nunca quedó claro en que consiste la consulta previa. Los funcionarios del Ministerio de Cultura, los representantes de las organizaciones indígenas o los integrantes de la sociedad civil involucrados en el tema pueden decir, con mayor claridad, qué es la consulta previa. En este escenario, entre los candidatos y sus equipos, la consulta va a ser entendida de cualquier forma, lo que constituye un problema.
En esa situación, ¿qué debería quedar claro para los candidatos sobre la consulta previa?
Estamos ante un derecho procedimental. Estamos ante un procedimiento que el Estado ya viene llevando a cabo, donde la forma como lo ejecute significa la garantía del contenido del derecho. El tema es el siguiente: hay una discusión conceptual y otra sobre cómo se lleva a la práctica. Para que quede más claro, cualquier medida que el Estado tenga que aprobar sobre pueblos indígenas deba pasar por un proceso de diálogo entre este grupo de ciudadanos y la entidad estatal. Tienes un aparato estatal gigantesco, lleno de procedimientos. La consulta previa se mete en cada uno de estos procedimientos, siempre que hayan medidas que modifiquen o cambien las condiciones de vida de los pueblos indígenas. No solo tiene que ver con cuestiones vinculadas a industrias extractivas.
Es decir, aquí se incluyen temas de salud y educación intercultural, la creación de un área reservada. Esto es mucho más amplio que la aprobación de un gran proyecto minero o de extracción de hidrocarburos.
Esto es lo clave. Ya no hablamos del aparato del Estado que teníamos hace 5 años, sino que ha cambiado. Pero este proceso no jala titulares, salvo cuando estamos ante un lote petrolero. Si tú ves la lista de procesos de consulta que se han hecho o que están por hacerse, estamos frente a una amplia gama de procedimientos.
Hay que ver lo que está detrás. En políticas sobre salud y educación, que son menos problemáticas, la consulta no tiene un mayor nivel de dificultad para el aparato del Estado porque se cumple con el fin de recoger las opiniones de los pueblos indígenas para esta política. Pero cuando hablamos de recursos naturales, los procedimientos pueden ser mucho más amplios, más rigurosos, más costosos, por lo que está en juego. En este último caso, la consulta debe ser revisada pero no para evitarla, sino para que hable el mismo lenguaje que, por ejemplo, el procedimiento de aprobación de un estudio de impacto ambiental, o como entenderla mejor en el caso de hidrocarburos.
Y estos cambios podrían ir a la par de la gran modificación ambiental dictada en este gobierno: que los estudios de impacto ambiental de los grandes proyectos mineros sean evaluados por el SENACE.
Por ello es que se trata de un tema más complejo que decir si la consulta previa va o no va en un proceso de extracción de recursos naturales. La consulta previa se aplica, en el caso de hidrocarburos, para la aprobación del contrato de licitación del lote. En el caso de minería, específicamente, para momentos muy puntuales, como la creación de la planta de beneficio. No se consultan los estudios de impacto ambiental. Entonces, si se va a discutir una modificación del proceso de consulta previa, deberíamos ver si es que estos instrumentos deberían ingresar a este procedimiento. ¿Por qué me refiero específicamente a este caso? Se consulta algo cuando se sabe que va a generar algún tipo de impacto en los pueblos indígenas, pero en las consultas en este momento, en las actividades de hidrocarburos y minería, no tienes suficiente información para saber el nivel de impacto. Puedes decir: “es muy probable que en estas miles de hectáreas haya un pozo”, pero no vas a poder responder a varias preguntas que salen en este tipo de procesos: ¿dónde van a excavar?, ¿Cuánta tierra van a mover? Esta información solo la sabes cuando tienes el EIA. Si quieres modificar la consulta, deberías saber si se debe consultar o no este tipo de instrumentos, no para entrampar su aprobación, sino para integrarlo al proceso.
Esta última posición me parece bastante grave, sobre todo en un escenario donde cualquier cosa puede decirse. El problema no es la promesa, sino la viabilidad de la propuesta cuando el candidato finalmente llegue al puesto al que está aspirando. El tema es el cómo. Tú tienes en este momento una institución llamada Viceministerio de Interculturalidad que viene funcionando durante los últimos cinco años. Una cifra que no podemos olvidar es que, en los últimos 15 años, el Perú ha tenido siete entidades en materia de pueblos indígenas, desde la SETAI, las distintas INDEPA que hubo, la CONAPA de Eliane Karp. El Viceministerio de Interculturalidad es la última y la que más tiempo ha durado. Las otras entidades no hicieron nada porque no tenían los recursos ni el tiempo para ello. Si se quiere cambiar, en el fondo se destruiría una institución que viene haciendo cosas durante cinco años y que, en la práctica, lo nuevo recién funcionaría en dos años más, por lo que recién se vería resultados en el tercer o cuarto año de gobierno. Promover la creación de un nuevo Viceministerio o una nueva entidad encargada del tema significaría un retroceso administrativo y en presupuesto.
No solo se ha hablado de propuestas sobre consulta previa cuando los partidos se refieren a pueblos indígenas. En los planes de gobierno se incorporan ofertas sobre titulación de comunidades, pueblos indígenas en aislamiento voluntario u otros temas. Lo que se nota es que estamos ante meros enunciados.
Esa situación me preocupa. Para hablar del tema de la titulación de las comunidades, estamos hablando de montos bastante altos. No se cuenta con el dinero suficiente para culminar con este proceso, sobre todo en la zona amazónica. Hay una expectativa respecto de esta propuesta, debido a que no se titulan comunidades hace bastante tiempo, lo que, con poco presupuesto, puede convertirse en una situación de conflicto. Hay que tomar en cuenta además que se viene implementando la Ley Forestal y su reglamento y que se vienen otros procesos de consulta previa. Es decir, no se puede decir que se va a titular una comunidad, sin decir cómo lo vas a hacer: si habrá financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo o de cooperación internacional, si se van a reducir los costos de transacción, o si se va a contratar un equipo para ello. Lo mismo en los demás temas. El titular sirve, porque permite colocar la problemática de los pueblos indígenas en la agenda, pero la pregunta es ¿cómo lo vas a hacer? Nadie dice cómo.
Y ello preocupa, no solo por lo que menciona, sino también porque hay tópicos que si se mencionan en todos los planes. Educación intercultural es uno de ellos.
Claro. ¿Se va a hacer una reforma en el Ministerio de Educación? El actual ministro quería que el enfoque sea transversal y que esta materia no se concentre solo en una dirección. ¿Significa que se implementará en las universidades y que incluirá zonas urbanas?
Algunos planes incluso incorporaban el uso de medios de comunicación del Estado para ello.
Ese tipo de medidas implica un presupuesto especial, así como cambiar algunas de las funciones de dichos medios. En tanto son entidades públicas, se manejan con reglamentos, por lo que no es tan fácil incorporar nueva programación de este tipo.
Indica que es un tema de agenda política y que, como Instituto, tenemos la preocupación sobre el debate tanto a nivel de propuestas como de planes concretos de acción por parte de los candidatos y los políticos en este país. Se trata de una materia que no está en el debate, ha aparecido tangencialmente. En el momento que vivimos, el tema indígena es tan importante como el de seguridad o la promoción de la educación. Tú no puedes discutir estos otros problemas sin ver la agenda indígena y ello va más allá del discurso sobre la diversidad cultural. Ojo: no se trata de seguir el esquema de Ecuador y de Bolivia, sino ir construyendo nuestro propio modelo de vinculación entre el Estado peruano y estas colectividades. La realidad boliviana es completamente distinta, dado que incluso incorporó cambios constitucionales.
Además, el peso político de los pueblos indígenas en Bolivia y Ecuador, por circunstancias históricas y sociales, es distinto al de nuestro país.
Por ello, se trata de una variable consustancial a la forma como actúa el Estado peruano y es un eje político que no debemos dejar de pensar al momento de plantear los planes de gobierno. Si vamos a hablar de inversión o, siendo más concretos, de la promoción de una mayor explotación de hidrocarburos y gas para cubrir nuestra demanda interna, ¿dónde se va a hacer en la selva? Ello va a venir acompañado de procesos de consulta previa y negociación sobre los beneficios que se otorgarían a las comunidades.
O con cuestiones como el canon comunal, propuestas por el candidato y expresidente Alan García.
Este es un tema que es interesante evaluarlo. El gobierno ya ha planteado una política similar, a través de la ministra de Energía y Minas Rosa María Ortiz. El tema nuevamente es el cómo. Si hablamos del canon, estamos ante una partida presupuestal que sale del Ministerio de Economía y Finanzas y que sería entregada a una comunidad. Hay que tener en cuenta que las comunidades campesinas y nativas no aparecen en el organigrama de entidades públicas que reciben fondos. Además, la comunidad tendría que estar preparada para recibir este dinero y para rendir cuentas sobre el destino del mismo. No es tan fácil decir “canon comunal”, si no se toman en cuenta las expectativas y no existe un análisis técnico real sobre cómo se va a aplicar. Hay que considerar la Ley de Canon, la Ley de Comunidades Campesinas, la Ley de Comunidades Nativas, las funciones del MEF y el aparato administrativo para dar este monto a las comunidades. Si ya existen problemas con los gobiernos regionales y locales en este tema, imagina si se amplía a las comunidades. La idea no es mala, pero tiene que venir con un análisis real para que esto funcione.
(20.01.2016)
