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Quien no conoce su historia, está condenado a repetir sus errores

En el año 2009, las entonces ministras del sector Mujer y Desarrollo Social (MIMDES) Carmen Vildoso y Nidia Vilchez señalaron en su momento cada una que el -ya desaparecido- Instituto Nacional de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (INDEPA), estuvo ausente durante todo el paro amazónico de los años 2008 y 2009. Esta ausencia se materializó en la distancia institucional asumida para evaluar el contenido de un paquete de decretos legislativos que se emitieron y que afectaban derechos de pueblos indígenas[1]; de igual modo, en el silencio para dar respuesta a los diversos pedidos de opinión que la autoridad sectorial les hacía; pero sobre todo, en la poca capacidad para actuar frente al conflicto en aumento que terminó en el enfrentamiento en la Curva del Diablo cerca de la ciudad de Bagua el 05 de junio del 2009.  Si bien es cierto que durante la primera mitad del 2008 INDEPA no contaba con estructura organizativa interna, ni con asignación presupuestal, ya para julio de ese año contaba con presupuesto transferido desde el MIMDES para poder cumplir sus funciones y dar respuesta a tales acciones. En su lugar, sin embargo, se tenía una autoridad encargada del tema, pero incapaz de asumir el rol de garante de los derechos de los pueblos indígenas frente a una clara vulneración de estos por otros miembros del Poder Ejecutivo de esos años. Si bien la ausencia de una respuesta clara y oportuna se puede deber a distintos factores, acá lo que hay que resaltar es que la entidad encargada del tema indígena se desentendió de lo que venía sucediendo.

Hoy en día no queremos que algo similar ocurra. Decretos Legislativos que se emitieron y que afectaron las tierras y territorios indígenas son un precedente histórico reciente. Frente a ello, hay diversos tipos de responsabilidades, ciertamente. Pero, la que nos concierne en este momento es la del ente encargado del tema indígena y el rol que incumplió frente a lo ocurrido. En particular, resaltar que la inacción, el no decir nada, o el pasar caleta del ente rector son tan negativos como el que maneja la palanca que guía una política o decide emitir una norma. El problema se da entonces cuando quien tiene como mandato promover y garantizar el respeto a los derechos de los pueblos indígenas del país de conformidad con el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, decide no asumir ese rol y quedarse callado. Es decir, cuando el silencio de la autoridad componente solo sirve para avalar una política de Estado que, claramente, perjudica al sector.

Lo anterior resulta ser –en resumidas cuentas- mucho de lo que terminó generando que INDEPA se convirtiese en un ente zombie en un gobierno al que los pueblos indígenas no le interesaban. Su falta de capacidad de respuesta, así como su voluntad para no darla cuando debía, terminó restándole capital político frente a los ciudadanos que debía articular, representar y proteger. Quienes estamos involucrados en el trabajo de defensa de las condiciones de vida de los pueblos indígenas, y defensa de sus derechos desde diversos frentes, vemos esa entidad como un pasado que no queremos vuelva a suceder. En otras palabras, lo que buscamos destacar es que, frente a la vulneración de derechos de las personas y los colectivos, quien debe salir a asumir una posición clara es el ente encargado de su promoción y garantía. Caso contrario, pierde legitimidad y espacio en el debate público. INDEPA no lo hizo, se quedó a un costado viendo cómo se daban los hechos. Por ello, la pregunta que nos hacemos el día de hoy es qué está haciendo el Ministerio de Cultura por el respeto a los derechos de los pueblos indígenas del Perú frente a posibles vulneraciones entendidas del texto del Decreto Legislativo 1333.

Con lo anterior no buscamos dejar de lado ni negar los innumerables avances en materia de institucionalización del tema indígena en el Perú. Avances que en comparación con la entidad zombie INDEPA resultan más que considerables, hecho que hemos saludado en otras oportunidades.[2] Pero frente a un evidentemente frenazo en lo que se espera de esta entidad con el nuevo gobierno, es que pasamos de la expectativa a la preocupación. El mejor ejemplo de este desasosiego está en la poca capacidad de respuesta vista frente al Decreto Legislativo 1333, Decreto Legislativo para la simplificación del acceso a predios para proyectos de inversión priorizados. ¿Qué es lo que dice este decreto legislativo que tanto genera preocupación?

Este decreto tiene como objeto establecer disposiciones para facilitar la ejecución de obras de infraestructura de interés nacional y de gran envergadura que sean priorizadas, para lo cual se crea el Proyecto Especial de Acceso a Predios para Proyectos de Inversión Priorizados APIP, el cual depende de PROINVERSIÓN. Una de sus principales tareas es la de titular, sanear a nombre del Estado la propiedad de aquellos predios que sean requeridos para la realización de un proyecto (priorizado). Pero esta norma adolece de varios problemas para su ejecución sobre todo cuando se trata de predios pertenecientes a comunidades campesinas y nativas cuyos miembros pertenecen a pueblos indígenas[3]. Numeremos solo algunas de las más resaltantes:

  • La norma no hace ninguna mención a cómo se actuará para garantizar los derechos colectivos de los pueblos indígenas, en específico a la propiedad colectiva de sus tierras y territorios.
  • La APIP buscará identificar, reconocer diversas formas de posesión, ocupación, tenencia, y titularidad; pero no todas las comunidades campesinas ni nativas, pueden acreditar derechos de propiedad sobre sus tierras comunales.
  • La APIP define la necesidad de la reubicación de pobladores, pero queda vacío el qué se hará en el caso de comunidades donde el tema se decide en Asamblea Comunal, en tanto manifestación del derecho a la autonomía.
  • La APIP asume funciones de COFOPRI, entidad encargada de titular comunidades campesinas y nativas respecto a sanear y adquirir los predios requeridos para la ejecución de proyectos de inversión priorizados. Si COFOPRI ha hecho muy poco por ayudar en el proceso de titulación de comunidades, ¿qué de distinto tendrá la APIP que hará que esta vez sí se logren titular estos predios?
  • La APIP ejerce competencias reguladas en el Título III de la Ley 30230, y sus modificatorias, en cuanto les resulten aplicables (artículo 3.p). Pero la Ley 30230 es considera como vulneratoria de derechos territoriales de pueblos indígenas, es más, se interpuso una demanda de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional por ello. ¿Por qué? Porque se considera que la Ley 30230 permite mediante procedimientos especiales, hacer entrega de tierras a proyectos de inversión, en la ubicación y cantidad que estos requieran para sus actividades. En ese sentido, hay quienes advierten que estarían sujetos a estos procedimientos especiales, todos los predios, ya sea tierras privadas o estatales, respaldadas o no por títulos saneados o certificados de posesión, sin mencionarse excepciones a la ley.
  • El artículo 4 del Decreto Legislativo 1333 establece que, para el saneamiento físico legal de la propiedad, la APIP tiene facultades de conducir las acciones de trato directo y negociación para la adquisición de predios con los titulares de los derechos de propiedad y posesión. Esta disposición estaría desconociendo el ordenamiento jurídico actual y los avances en institucionalidad estatal en materia de saneamiento físico y legal, por lo que habría un posible conflicto de competencias entre el MINAGRI y los Gobiernos Regionales, en tanto ente rector y ejecutor en materia de titulación de comunidades. A ello hay que sumar que no aclara, sino que genera preocupación sobre qué pasará con los proyectos de reconocimiento y titulación comunal que se implementarían, como es el PTRT-3, Proyecto “Catastro, titulación y registro de tierras rurales en el Perú, Tercera Etapa”, financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo.

Entonces, nos encontramos frente a una norma que de entrar en vigencia generaría problemas y no soluciones, si es que no logra ser modificada oportunamente. Inclusive, hay varios pronunciamientos al respecto[4] que se han emitido en las últimas semanas en ese sentido, que desde distintas posiciones coinciden en lo que resaltamos acá. Pero nuestra preocupación va en torno no solo a lo que este decreto traería consigo, sino en el rol que está jugando el ente rector en la materia.

Sería importante que, en aras de evitar futuros conflictos, el Ministerio de Cultura asuma una posición diligente frente a cuál es su posición sobre un decreto legislativo que estaría afectando los derechos de los pueblos indígenas; como por ejemplo, si se piensa mejorar este a través de alguna modificación, o si advirtieron su trasfondo en su momento, o de qué manera apoyarán el trabajo de PROINVERSION frente al caso de titulación de comunidades (con el precedente de COFOPRI y los Gobiernos Regionales que no lo hicieron). De igual manera, saber de qué manera el Ministerio de Cultura hará cumplimiento de lo establecido en la Cuarta disposición Complementaria Transitoria: cómo responderá ante la solicitud de información sobre la presencia de pueblos indígenas u originarios en el ámbito de los proyectos de inversión priorizados, si cuenta o no con información georeferenciada para ello, si ya se ha pensado como sanear (primero) la información respecto a comunidades aun por titular, entre otros temas; de igual manera, si corresponde o no y de qué manera realizar un proceso de consulta previa.

Quien no conoce su historia, está condenado a repetir sus errores; ya sabemos qué pasó cuando la entidad rectora no asumió el rol que le correspondía. No es el mismo caso, pero no dejemos que sea uno parecido.

Escribe: Gustavo Zambrano, investigador senior del IDEHPUCP.

(07.03.2017)


[1] Los decretos legislativos cuestionados buscaban entre otras cosas: restringir el proceso de consulta para la suscripción de contratos petroleros y mineros en lotes ubicados en territorios comunales; rebajar el quórum de la asamblea comunal, de dos tercios al 50% para la venta de tierras comunales a terceros; permitir la privatización de los suelos forestales y el cambio de uso a agrícolas en caso de proyectos que fuesen declarados de interés nacional; crear nuevas figuras jurídicas dentro de la comunidad distintas a las reconocidas previamente en normas sobre la materia; declarar como propiedad del Estado las tierras eriazas no tituladas, aunque estuviesen poseídas y fuesen pretendidas por comunidades indígenas; y permitir que invasores con cuatro años de antigüedad se apropiasen de tierras comunales, con lo cual se anulaba la garantía constitucional que otorga el carácter imprescriptible a la propiedad territorial de las comunidades. Véase Chirif, alberto (2011) La consulta Previa un derecho por construir, en: https://www.servindi.org/actualidad/47403

[2] Para más detalle sobre lo que se afirma, puede revisarse el artículo “Institucionalidad estatal en materia de pueblos indígenas. Reto para el siguiente gobierno, no desestabilizar lo avanzado”,  en el siguiente enlace http://idehpucp.pucp.edu.pe/institucionalidad-estatal-en-materia-de-pueblos-indigenas-reto-para-el-siguiente-gobierno-no-desestabilizar-lo-avanzado/, o escuchar la siguiente entrevista en  http://idehpucp.pucp.edu.pe/comunicaciones/notas-informativas/gustavo-zambrano-debilitar-o-desaparecer-el-viceministerio-de-interculturalidad-seria-un-error/

[3] Sobre el problema de la titulación colectiva de comunidades campesinas y nativas y del procedimiento al respecto, puede revisarse el trabajo de Silvana Baldovino “Una primera mirada: Situación legal de la tenencia de tierras rurales en el Perú” editado por la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental”, en el siguiente enlace http://www.spda.org.pe/wpfb-file/tenencia-de-tierras-silvana-baldovino-libro-completo-pdf/

[4] Entre los principales pronunciamientos podemos mencionar los de Derecho Ambiente y Recursos Naturales DAR, ver en http://www.dar.org.pe/archivos/docs/analisis3_dl1333_vf.pdf el Centro Amazónico de Antropología y Aplicación Práctica CAAAAP, ver en http://www.caaap.org.pe/website/2017/01/25/los-decretos-legislativos-de-ppk-que-afectan-a-los-pueblos-indigenas/ , y el Pacto de Unidad, ver en https://www.servindi.org/actualidad-noticias/21/02/2017/exigimos-derogatoria-del-decreto-legislativo-ndeg-1333-que-despoja-de