Introducción
El pasado 16 de noviembre, la Comisión Investigadora encargada de investigar y determinar la influencia del narcotráfico en los partidos políticos, en los movimientos regionales y locales, presidida por la congresista Rosa Mavila León, aprobó su informe final. En este documento, que aún no ha sido aprobado por el Pleno del Congreso, se brinda un diagnóstico sobre la intromisión del narcotráfico en la política peruana, así como se presentan 19 conclusiones, 30 recomendaciones y 276 proyectos de Ley para combatir el tráfico ilícito de drogas (en adelante, TID) y el fenómeno denominado como “narcopolítica”.
Este grupo de trabajo se formó en octubre de 2014, ante diversas denuncias periodísticas en torno a las presuntas vinculaciones de políticos y autoridades de distintos niveles de gobierno con el narcotráfico. La comisión no solo busca transparentar estos vínculos, sino también proponer políticas públicas y medidas legales para combatir la intromisión de esta actividad ilegal en el quehacer político peruano.
La figura del indulto
Entre los puntos más importantes de dicho informe, como parte de las medidas legislativas presentadas, se encuentra la propuesta de una modificación constitucional por la cual el Presidente de la República ya no podría otorgar indultos por casos graves de TID, salvo por razones humanitarias [1]. Esta iniciativa, sin duda alguna, considera la experiencia del segundo gobierno del expresidente Alan García, durante la cual se otorgaron más de 3 000 indultos y conmutaciones de pena a sentenciados por narcotráfico. Se sospecha que algunos de ellos fueron otorgados a cambio de sumas de dinero entregadas a miembros de la Comisión de Gracias Presidenciales del Ministerio de Justicia, hecho que se encuentra bajo juicio oral en el Poder Judicial.
La mayor parte de los Estados reconoce en su Constitución la posibilidad de otorgar indultos. El indulto proviene del vocablo latino “indultus” y significa “concesión o perdón” (López 2010: A-6). Sus orígenes pueden rastrearse hasta el Código de Hammurabi (Baumgartnet y Morris 2001: 212). En ese sentido, se trata de una prerrogativa que busca mitigar o eximir del cumplimiento de una pena impuesta por la comisión de un crimen (Salmón 2014: 107).
En el Perú, nuestra primera Constitución, promulgada en 1823, contemplaba esta figura en su artículo 60, otorgando esta prerrogativa al Congreso de la República. En la Constitución de 1933, el artículo 123 admite el indulto, como una facultad del Poder Ejecutivo en el caso de los condenados por “delitos político-sociales”. Es recién en la Constitución de 1979, en el artículo 211, numeral 23, en que se reconoce que esta es una facultad del Presidente de la República. Esta regulación se repite en la actual Constitución de 1993.
Hoy en día, resulta necesario que esta figura tan antigua sea aplicada observando tanto las normas del Derecho Constitucional como del Derecho Internacional (Salmón 2014: 103).
En el marco del Derecho Internacional, los crímenes internacionales se configuran como supuestos que no pueden ser indultados. En la actualidad, los crímenes internacionales tipificados son el genocidio, los crímenes de lesa humanidad, los crímenes de guerra y la agresión, según lo establece el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional de 1998. Asimismo, el genocidio, los crímenes de lesa humanidad y los crímenes de guerra atentan contra normas imperativas del Derecho Internacional (ius cogens) y, por lo tanto, la impunidad respecto a ellos no puede ser permitida (Bassiouni 2013: 148, 50).
Por otro lado, en el marco del Sistema Interamericano, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha expresado, en la sentencia Barrios Altos vs. Perú, que:
“Esta Corte considera que son inadmisibles las disposiciones de amnistía, las disposiciones de prescripción y el establecimiento de excluyentes de responsabilidad que pretendan impedir la investigación y sanción de los responsables de las violaciones graves de los derechos humanos tales como la tortura, las ejecuciones sumarias, extralegales o arbitrarias y las desapariciones forzadas, todas ellas prohibidas por contravenir derechos inderogables reconocidos por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos” (2001: párrafo 41).
En el caso Gutiérrez Soler vs. Colombia, la Corte Interamericana menciona de manera expresa al indulto como una de las figuras a las que los Estados deben abstenerse de recurrir (2005: párrafo 97). No obstante, los indultos por narcotráfico no encajan dentro de ninguno de estos supuestos de prohibición de indultos, en el marco del Derecho Internacional. El narcotráfico no es un crimen internacional en sentido estricto, ni tampoco constituye una grave violación a los derechos humanos, aunque puede tener una relación estrecha con la comisión de los mismos.
La legalidad de la propuesta de la Comisión de “narcopolítica”
En su informe, la Comisión plantea prohibir que el Presidente de la República tenga la capacidad de otorgar indultos, salvo por motivos humanitarios. Esta modalidad de gracia presidencial se puede otorgar cuando se entiende que los fines de la pena pierden sentido (Salmón 2014: 108), por el estado de salud de la persona condenada.
¿Cuáles son los límites legales existentes para dicha propuesta? Existen Estados que, en su Constitución, prohíben que se pueda otorgar un indulto por razón de la comisión de un delito que atente contra un bien jurídico protegido de importancia para el Estado, como los crímenes contra el orden público o contra la democracia (Salmón 2014: 105). En ese sentido, se puede considerar que los graves casos de tráfico ilícito de drogas constituyen una vulneración de un bien protegido de importancia para el Estado, debido a los graves efectos que tienen en el funcionamiento de la política peruana, según los hallazgos de la Comisión de “narcopolítica”.
Por otro lado, el Tribunal Constitucional del Perú se ha pronunciado respecto al indulto como una prerrogativa del Presidente que no es ilimitada. En ese sentido, dicho órgano ha afirmado, en el caso Jalilie, que las “medidas que supongan el otorgamiento de la gracia presidencial, (…) toda resolución suprema que disponga dicho beneficio [tiene] que aparecer debidamente motivada a los efectos de que, en su caso, pueda cumplirse con evaluar su compatibilidad o no con la Constitución Política del Perú” (2007: párrafo 32).
Por otro lado, en el caso Crousillat, el Tribunal Constitucional afirmó que, aunque se trata de una facultad presidencial revestida del máximo grado de discrecionalidad, no significa que se trate de una potestad arbitraria y que esté fuera del control de jurisdiccionalidad (2011: párrafo 3).
Por lo tanto, queda claro que la potestad del indulto se encuentra sujeta a límites. Ellos podrían ser la prohibición de indultos en casos graves de narcotráfico y la excepción la constituirían los casos de indultos humanitarios. El hecho de que se trate de realizar este cambio normativo a través de una reforma de la Constitución resulta aún más oportuno, en razón de la seguridad jurídica y la necesidad de garantizar que no se pueda evadir esta regla a través de la promulgación de una norma de menor rango. Lo mismo debería ocurrir con la conmutación de pena, figura que ha sido la más recurrida para poder evadir el cumplimiento de la sanción penal, como lo ha demostrado el caso “narcoindultos”.
Debe considerarse, finalmente, que la potestad de gracia es una institución de carácter excepcional, dado que supone la intromisión de un poder público —sea el Congreso en el caso de las amnistías y el Poder Ejecutivo para indultos y conmutaciones— en la decisión del Poder Judicial. Su concesión debería ser restringida, considerando además que se trata de una potestad estatal y no de un derecho de los sentenciados. En casos extremos, como los condenados a la pena de muerte, tal como lo indica el artículo 4.6. de la Convención Americana, ellos tienen el derecho a solicitar el indulto, sin que ello implique necesariamente una respuesta favorable por parte del Estado. Tomando en cuenta estos elementos, la restricción de su otorgamiento resulta compatible con la Constitución y las normas internacionales.
