13/04/2015

Aprendizaje en la práctica: apuntes sobre la Guía Metodológica para la Etapa de Identificación de pueblos indígenas u originarios

consulta previa peruEl derecho a la consulta previa es un derecho humano de los pueblos indígenas que se ejerce a través de un procedimiento específico. En el Perú, la Ley 29785, Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas u originarios reconocidos en el Convenio 169 de la OIT, y su Reglamento, Decreto Supremo 001-2012-MC, establecen cómo es este procedimiento. En el mismo se identifican siete etapas mínimas que las entidades estatales deben hacer efectivas para realizar los procesos de consulta previa[1]. Al cumplirse con cada una de las fases, siguiendo lo establecido en los estándares internacionales y el marco legal nacional, el derecho a la consulta de los pueblos indígenas se vería ejercido y, con ello, garantizado. Por ello, la manera cómo se ha diseñado y luego se realice este procedimiento, permitirá evidenciar si el derecho a la consulta se está cumpliendo.

Sin embargo, ni el diseño ni la implementación de este procedimiento han sido labores sencillas. Una de las razones es que, a la par de la ejecución de un conjunto de procesos de consulta previa, se han probado y diseñado un paquete de herramientas de gestión[2] cuya finalidad es orientar a los funcionarios estatales en dicha implementación. El resultado ha sido producto de un aprendizaje en la práctica que ha generado revisiones y actualizaciones sostenidas en la experiencia. 

Dentro de este grupo se encuentra un documento cuya reciente publicación habría pasado desapercibida, pero cuya implicancia social y política vale la pena evaluar. Estamos hablando de la Guía Metodológica para la Etapa de Identificación de pueblos indígenas u originarios. Esta Guía apunta –como su nombre lo indica- a ser de utilidad para orientar en la identificación sobre quiénes son los pueblos indígenas sujetos de consulta previa que puedan verse afectados directamente por la medida objeto de consulta de un ámbito geográfico definido.

Ser conscientes de la gran valía de este instrumento no significa que no podamos tener una mirada crítica de su contenido en pos de su mejora. Por ello, luego de su revisión, consideramos aportar con el fin de su mejor implementación y funcionalidad.

En primer lugar, cabe resaltar que la Guía pone énfasis en el diálogo, aunque no se aplique directamente en la etapa a la que está dirigida. No obstante, si bien el diálogo es la manifestación más clara del proceso de consulta, las dificultades para que este se evidencie – desde un enfoque intercultural y de género – pueden ser constantes en cualquier etapa del proceso. Sin embargo, hay que tener cuidado si es que se sigue a pie juntillas el contenido de la guía sin una visión más amplia del proceso como tal y de los objetivos de la consulta, pues el diálogo puede terminar siendo, ante todo, una exposición de parte de la entidad promotora bajo el aval del Ministerio de Cultura.

La autoidentificación y autodenominación son criterios o temas claves para establecer si se trata de un pueblo indígena o no y, por ende, con derecho a ser consultado o no. Sin embargo la importancia de estos criterios pareciera opacar las dinámicas sociales y culturales. El proceso denominado de patrimonialización, en el que las manifestaciones culturales se vuelven objetos dentro de una lista de requisitos -como una receta de cocina-, a la larga, ocasionan que nuevas prácticas dejen de ser introducidas – un proceso regular en toda sociedad -. Por ejemplo, al generar un canon sobre lo que es ser o no ser Capanahua, se limitan las expresiones  culturales y se proporciona un criterio demasiado estricto para un funcionario público poco preparado o mal intencionado. Esta es una observación que, sin embargo, excede a la propuesta de cómo identificar pueblos indígenas. Es cierto que los criterios de autoidentificación y las maneras de “medirlos” son el tronco para reconocer a un pueblo indígena. Sin embargo, se puede generar un arma de doble filo que podría terminar por aniquilar aquello que se busca proteger.

Sobre aspectos más metodológicos, respecto a las entrevistas semiestructuradas, llama la atención la cantidad de preguntas (116) que deberían ser respondidas en un lapso de dos horas. Una entrevista semiestructurada es importantísima para recoger información de primera mano y conocer más sobre el lugar a consultar; sin embargo, surgen varias observaciones a tener en cuenta:

a.  Ciento dieciséis (116) preguntas no se pueden aplicar en dos horas en una entrevista de este tipo. Ni siquiera una encuesta con preguntas cerradas podría tomar ese tiempo. Los sujetos no son máquinas que responden mecánicamente, se explayan y divagan y es ahí donde la “maña” del investigador debe hacerse presente para guiar, sin cortar, al entrevistado. Queda la duda de si es necesario realizar el total de preguntas o solo aquellas que se consideren pertinentes en el lapso de tiempo propuesto.

b.  El tiempo y complejidad de las preguntas sugeridas pareciera no tomar en cuenta un contexto en el que el entrevistado no es un hablante nativo de español; la traducción alarga el proceso y en ella se pierden muchos de los matices de la lengua original.

Otro tema que nos llama la atención es que la Guía no reconoce, o por lo menos entre sus recomendaciones no se encuentra, la gestión de demandas por parte del pueblo consultado. Si bien la consulta previa no es un mecanismo para la resolución de demandas y conflictos per se, en el proceso de diálogo y acercamiento del Estado, resulta ingenuo no pensar que surgirán las demandas locales respecto a los problemas que afronta la región o localidad consultada.  Ese sentido, no se hace ninguna alusión o sugerencia a un protocolo sobre respuesta formal, o modo de acción ante esto; en especial, porque podrían ser temas que se mencionen de manera reiterada durante el diálogo y terminen siendo los ejes de negociación en la consulta.

La guía es una buena iniciativa y un primer paso para establecer una cultura y know how sobre la consulta en los funcionarios públicos. No obstante, se debe manejar con especial cuidado que, como puede ocurrir con toda guía, esta no sea usada como un canon inflexible y una lista de puntos a ser llenados sin mayor reflexión. Asimismo, debemos resaltar que se trata de un manual solo para la etapa de identificación, la segunda fase del proceso de consulta. Por ello, muchas de su recomendaciones pueden y deben ser replicadas en las etapas siguientes pues se trata de un proceso que, para fines metodológicos, es segmentado mas en el campo ocurre de manera fluida -o por lo menos se espera que así lo sea-.

Escriben: Gustavo Zambrano y Mario Cépeda, investigadores del  IDEHPUCP

(Foto: El Comercio)

(13.04.2015)


[1] Identificación de las medidas objeto de consulta previa; identificación de los pueblos indígenas u originarios a ser consultados; publicidad; información; evaluación interna; diálogo propiamente dicho; y, decisión.

[2] Por ejemplo: la Guía Metodológica para la implementación de la Consulta Previa a pueblos indígenas, la Base de Datos de Pueblos Indígenas, la capacitación de intérpretes y facilitadores, entre otros.