17/08/2015

Institucionalidad, pueblos indígenas y periodo electoral

IMG_0154El pasado 9 de agosto se celebró el Día Internacional de los Pueblos Indígenas en el mundo. El Perú no es ajeno a esta fecha. El Ministerio de Cultura, ente rector en la materia indígena, durante todo el presente mes llevará a cabo un conjunto de actividades que busquen dos objetivos: (i) -siguiendo lo señalado por las Naciones Unidas cuando estableció este día- generar una mayor conciencia de la necesidad de mejora de la situación económica, social y cultural de estos pueblos, respetando sus características distintivas y sus propias iniciativas; y (ii), -sobre la base de una serie de declaraciones del Viceministerio de Interculturalidad- dar a conocer y evidenciar que para mejorar las condiciones de vida y ejercicio de derechos de estos pueblos, desde el Estado peruano cada vez más se vienen ejecutando acciones y actividades en su favor que significan avances de cumplimiento de lo establecido tanto en la Declaración de Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas como en el Convenio 169 de la OIT.

En este mes habrán actividades tanto para celebrar como para mostrar logros y avances; pero también problemáticas aun existentes. La situación de la mayoría de pueblos indígenas en el Perú no ha mejorado como se esperaba. Por ello, en este mes, no solo es labor del Viceministerio de Interculturalidad continuar mostrando los progresos, sino también las limitaciones que aun existen. De parte del resto de la sociedad civil y, sobre todo, de las organizaciones indígenas, generar opinión pública seria que permita ir agendando en la acción del Estado más temas vinculados con construir mejores condiciones de vida para dichos pueblos, exigiendo compromisos concretos y viables.

Ahora bien, quizás uno de los temas a distinguir en este marco de celebraciones, es que se puede apreciar la manera cómo el Estado peruano va cambiando su estructura y la manera cómo toma decisiones. En el caso de cambios estructurales estamos ante una mayoritaria necesidad por contar con herramientas de gestión que sirvan a los sectores para incorporar no solo un enfoque de interculturalidad en su actuación, sino para tener cada vez más presente el tema de los pueblos indígenas como elemento crucial en el diseño de sus políticas. Así, políticas con enfoque intercultural y con presencia indígena significarán luego acciones que tengan visibilizados a estos pueblos. Con ello se evitan ideas asimilacionsitas en la actuación estatal. Con relación a los cambios vinculados a la toma de decisiones, -donde la consulta es el mejor ejemplo de ello- tales representan que aquellas decisiones verticales y que no permiten generar gobernabilidad, empiezan a ser cuestionadas apuntando a que sean desterradas de la prácticas estatal, para en su lugar legitimar políticas sostenidas en el diálogo intercultural.

Somos testigos de que estos cambios además implican mayor presencia del tema indígena en los niveles de gobierno, y que estos remueven las bases que dan sostén a la manera cómo el Estado se relaciona con la ciudadanía. La idea que está detrás es la de transformar un Estado monocultural con políticas monoculturales que se aplican verticalmente, para tener un Estado con una mirada multicultural y con capacidad de dialogar de modo intercultural con la diversidad de culturas con las que se relaciona. Claro, se puede afirmar que aun no se está a la altura de lo esperado, pero ya no se puede retroceder, sino avanzar y gradualmente.

Sin embargo, hay algo adicional que me resulta de particular interés: pareciese que contar con una autoridad estatal en materia de pueblos indígenas resultaría un factor clave para que en efecto estos avances y cambios se den en el total del aparato del Estado. La ausencia de un ente rector, por el contrario, significa limitaciones para realizar reformas políticas articuladas y capaces de incorporar el tema indígena de forma transversal y no solo a través de acciones que pueden ser consideradas positivas pero aisladas. Vamos a intentar esbozar algunas ideas que ayuden a reforzar la afirmación que hemos dado, a partir del caso nacional.

Una primera idea es que una entidad con jerarquía y presencia constante en el aparato del Estado le permite a este contar con una mirada especializada y técnica que sirva de eje director al resto de sectores al momento de abordar esta temática. En nuestro caso, el Ministerio de Cultura y el Viceministerio de Interculturalidad ya han cumplido cinco años de existencia (la norma de creación fue promulgada el 22 de julio del 2010) y su labor ha sido la de ser la autoridad en el tema. Lo destacable acá es que desde hace años en el Perú no contábamos con una entidad estatal que haya durado tanto tiempo viendo estos temas, y con el nivel jerárquico suficiente para poder plantear acciones, políticas, normas, entre otros. Me atrevería incluso a decir que es la primera vez que contamos con instrumentos de gestión pública sostenidos en criterios técnicos, donde las visiones más folclóricas pasan a dejar de ser prioridad en la forma cómo abordar el tema de los pueblos indígenas en el Perú. Este punto me hace preguntar entonces, ¿qué hicieron las anteriores entidades encargadas del tema, que ahora tenemos esta percepción de avances?

Luego del regreso a la democracia en el año 2000, las entidades estatales encargadas de la materia de pueblos indígenas en la acción del estado peruano, no lograron institucionalizar el tema como política nacional. Si bien hay ejemplos varios de actividades más que loables que buscaron generar mejores condiciones de vida para los pueblos indígenas, estas estuvieron salpicadas a lo largo de los últimos años, y sobre todo, desarticuladas entre sí. Ello se debió entre otras cosas a la ausencia de una entidad que lidere el tema y que sea capaz de establecer una política al respecto, con la capacidad de mostrar una visión de largo plazo para dar solución a las demandas de los pueblos indígenas y que pueda articular las distintas actividades del Estado en ello. Pero adicionalmente, conversar en igualdad de condiciones y de forma transectorial con sectores más antiguos y con miradas más clásicas que no ven con buenos ojos a los pueblos indígenas y sus agendas.

Pero, ¿a qué se debió esta ausencia? A pesar de que existían entidades (como CONAPA o INDEPA), estas tenían una alta debilidad institucional para proponer temas. Ello respondía a la escaza capacidad técnica y política para ser parte de la estructura del Estado, sumado al hecho de constantes procesos de debilitamiento de las que fueron parte. De nada sirve tener una entidad de manera nominal si esta no es capaz de poder actuar, proponer, cumplir su rol. Como consecuencia, sin entidades con capacidad de acción, los temas indígenas terminan siendo olvidados, invisibilizados, es decir, dejan de ser prioridad en la agenda estatal.

Hoy en día contamos con una autoridad en el tema, la que ya tiene un tiempo funcionando, en proceso de constante mejora, con errores y aciertos, y a la que los pueblos indígenas pueden acercarse para establecer sus agendas y ver las formas para su implementación (ejemplo de esto último son los avances que ya viene teniendo el Grupo de Trabajo de Pueblos Indígenas GTPI en materia de políticas públicas). Estamos además en un punto medio entre no haber tenido instituciones encargadas del tema, hacia el camino para fortalecer un sector que ya no puede verse como joven.

Es cierto que aun hay varias cosas que mejorar a nivel institucional, en pos de realmente hablar de acciones coordinadas con los pueblos indígenas de acuerdo a lo que el propio Convenio 169 de la OIT exige. Asimismo, temas aun pendientes que deben ser abordados con miradas técnicas y profesionales, como dar solución a la falta de títulos de propiedad de un buen número de comunidades campesinas y nativas, o terminar los procesos de adecuación de las reservas territoriales a reservas indígenas para pueblos en situación de aislamiento. Pero no podemos negar que ya se cuenta con un aparato estatal capaz de abordar este tema con visión de gestión.

Y justamente esto último es lo que no debemos olvidar: se está avanzando y se puede mejorar. Y lo resalto porque en cinco años pasamos de no tener nada a tener una entidad rectora. Y ese también es motivo de celebración en este mes. Dentro del paquete de logros no podemos olvidar que hoy en el Perú hay una entidad que es la autoridad nacional en el tema de los pueblos indígenas. De igual manera, que a pesar de su existencia, aun debe ser fortalecida y de manera progresiva. Nuestro objetivo es hacer que este sector sea cada vez más fuerte y con la capacidad de estar a la altura de otras entidades a nivel de la región latinoamericana (ad portas de la posible creación de un Ministerio Indígena en Chile, por ejemplo). Siempre con la participación de los pueblos indígenas, incluso como parte de sus espacios de decisión transectorial.

Pero así como es momento para celebrar y seguir exigiendo mejoras, no debemos bajar la guardia. No sabemos si el tema de los pueblos indígenas está siendo considerado en el debate político nacional pre electoral que está por empezar. Si lo que toca es fortalecer el Viceministerio y no debilitarlo, ¿ello es parte de las propuestas de gobierno de los candidatos a la presidencia? Se ha conseguido ganar mucho a nivel de institucionalidad estatal en materia de pueblos indígenas, sobre todo si lo comparamos con los casos de CONAPA e INDEPA; y por ello un posible escenario es que se pueda regresar a la situación anterior. Sobre todo si en la agenda política de los posibles candidatos presidenciales el tema aun no aparece, o que este sector pueda ser visto como una traba para intereses que ven lo indígena como un problema.

Desde esta columna lo que queremos es que el próximo año, en el marco de la siguiente celebración del Día Internacional de los Pueblos Indígenas sigamos celebrando los nuevos avances y logros, resaltemos que hay problemáticas que van desapareciendo, reclamemos si no hay avances sustanciales; pero no nos lamentemos por la desaparición del ente rector, incluso frente a un debilitamiento severo que lo convierta en un cascarón incapaz de concretar lo que ya se está teniendo. Este mes debe servirnos para ello, reflexionar para tener una mirada crítica sobre el futuro del Viceministerio de Interculturalidad en un año pre electoral.

Escribe: Gustavo Zambrano, investigador del IDEHPUCP