04/02/2015

Un paso adelante y dos para atrás: la nueva Norma Técnica sobre evaluación, calificación y certificación de discapacidad

RENATA BREGAGLIO - IDEHPUCPEl pasado 10 de enero se publicó en el Diario Oficial El Peruano la Norma Técnica de Salud 112-MINSA/DGSP-V-01, Norma Técnica para la Evaluación, Calificación y Certificación de la Persona con Discapacidad. Esta norma deja sin efecto la Resolución Ministerial 252-2006/MINSA que, hasta ese momento, había sido la norma marco para la certificación de la discapacidad en el Perú. Con esta modificación normativa, el Ministerio de Salud busca plantear una forma más rápida y alineada con la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, para evaluar y certificar dicha condición.

Mucho se ha dicho a partir de la adopción de la norma. Existía gran expectativa, pues la aprobación de dicha norma facilitaría la implementación de la pensión no contributiva por discapacidad severa prevista en el artículo 59 de la Ley General de la Persona con Discapacidad. De hecho, su aprobación resulta positiva en cierto sentido, pues abre un camino para acceder a dicho beneficio social. Para ello, puede revisarse la infografía publicada por La República sobre los pasos para acceder a la certificación

No obstante, existen algunos aspectos de norma en los que vale la pena detenerse:

1. Un mal punto de partida: la definición de discapacidad

Un primer aspecto, que salta de una lectura superficial, es la poca coherencia interna de la Norma Técnica, así como sus diferencias con la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.  En el acápite 5.1, referido a las definiciones operativas, se observan dos definiciones contradictorias:

  • Discapacidad: término genérico que incluye las deficiencias de funciones y/o estructuras corporales, limitaciones en las actividades y restricciones en la participación, indicando los aspectos negativos de la interacción de un individuo (con una condición de salud) y sus factores contextuales.
  • Persona con discapacidad: La que tiene una o más deficiencias físicas, sensoriales, mentales o intelectuales de carácter permanente que, al interactuar con diversas barreras actitudinales y del entorno, no ejerza o pueda verse impedida en el ejercicio de sus derechos y su inclusión plena y efectiva en la sociedad en igualdad de condiciones que los demás.

En sus considerandos, la Norma Técnica reconoce la necesidad de alinearse con la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y la Ley General de la Persona con Discapacidad. Ambas normas plasman el denominado “modelo social” de la discapacidad, por el cual esta no se considera un problema o “limitación” en la persona, sino un constructo social, resultado de la interacción entre una deficiencia (sensorial, mental, física)  y una barrera de la sociedad (física, actitudinal, legal).

El cambio de enfoque no es ocioso. El principal aporte del planteamiento del modelo social radica en que no es el individuo con discapacidad quien debe hacer sus mejores esfuerzos para “vencer su discapacidad” (es decir, la persona ciega, no debe volverse una persona vidente), sino que es la sociedad la que debe adaptarse a la diferencia (a través de la generación de formatos accesibles que permitan que una persona ciega pueda desempeñarse en igualdad de condiciones que las personas videntes).

Lo que se puede constatar entonces es que la definición que la Norma Técnica plantea de “persona con discapacidad” se adscribe plenamente al modelo social. No obstante, la definición de “Discapacidad” deja mucho que desear, pues habla de “limitaciones” y “aspectos negativos”. Esta definición estaría en consonancia con el llamado “modelo médico” (hoy dejado de la lado por el modelo social) que confundía enfermedad (o condición de salud) con discapacidad, postulando que la discapacidad se trataba de un problema o enfermedad en el individuo.

De esta manera, resulta falso que la Norma Técnica tome como fundamento el modelo social y las obligaciones que de él se desprenden.

2. El innegable enfoque médico en la determinación de la discapacidad

En relación con lo anterior, como correlato de una definición médica de discapacidad, la Norma Técnica propone un modelo de evaluación médica de la misma. En este punto es fundamental tener claro que no es lo mismo estar enfermo (condición de salud que se manifiesta en el cuerpo de una persona) que tener una discapacidad (limitaciones para ejercer derechos a partir de barreras impuestas por la sociedad). Así, por ejemplo, una persona puede presentar una deficiencia auditiva (ser sorda), pero no necesariamente estar una situación de discapacidad, o al menos, no estarlo de manera permanente. Ello porque si se encuentra en un espacio donde la barrera comunicacional es vencida, la discapacidad desaparece.

La Norma Técnica recoge en sus definiciones elementos de la Clasificación Internacional del Funcionamiento, de la Discapacidad y la Salud del 2001 (CIF), que busca superar el enfoque netamente médico y plantea condicionantes contextuales y de actividad y participación para la determinación de la discapacidad. Ello hace pensar que este sería el marco de medición, lo que resultaría de alguna manera un avance a la medición anterior (que se hacía utilizando el Clasificador Internacional de Enfermedades – CIE- de claro espíritu médico). De hecho, el  Anexo 1 de la Norma Técnica recoge una clasificación de funcionalidad en las actividades de la vida diaria, mientras que el Anexo 4 establece un baremo de restricción en la participación sobre la base del CIF. No obstante, debe tenerse presente que el CIF tampoco supera al modelo médico, al seguir hablando de restricciones de participación en la sociedad.

Además, la Norma Técnica, al momento de revisar los códigos de valoración, la referencia es a la Clasificación Internacional de Deficiencias, Discapacidades y Minusvalías (CIDDM), un instrumento de 1980 que desde su título refleja el modelo médico. Dicho CIDDM define la discapacidad como “toda restricción o ausencia (debida a una deficiencia) de la capacidad de realizar una actividad en la forma o dentro del margen que se considera normal para un ser humano”, y considera la “minusvalía” como una situación desventajosa para un individuo determinado, consecuencia de una deficiencia o una discapacidad, que limita o impide el desempeño de un rol que es normal en su caso”. Toda referencia a una sociedad que genera la discapacidad es omitida en el marco de la CIDDM.

Más allá de esta obsoleta referencia, es importante entonces tener en cuenta que lo médico, en todo caso, es la deficiencia, y ella debe ser certificada por un especialista de la salud. No obstante, constatada la deficiencia, la discapacidad y los grados o niveles (si cabe dicha jerarquización), considerados por factores contextuales o de grados de participación o involucramiento social, debieran venir evaluados por un equipo interdisciplinario.

Asimismo, debemos tener presente que estandarizar y estancar la idea de discapacidad en una condición médica no solo desnaturaliza el modelo social, sino que lleva a reafirmar la idea soterrada de que la discapacidad es un problema de la persona, donde la sociedad no tiene ningún deber de adaptarse.

3. Las discapacidades “severas” irreversibles y no evaluables

De acuerdo con la Norma Técnica, la discapacidad se clasifica en:

Cuadro Norma Técnica Discapacidad

 

Más allá de no comprender por qué un sistema de evaluación utiliza categorías disímiles como números (1 a 6) y niveles (leve a severa) cuando era posible optar por uno u otro, preocupa lo señalado en la Norma Técnica sobre las discapacidades determinadas como severas sin necesidad de análisis. Según esta norma, en caso se constaten algunas de las llamadas deficiencias del Anexo 2, la persona debe ser certificada como personas con discapacidad severa, sin aplicar sistemas de valoración. Dentro de estas deficiencias se encuentran, entre otras, el asma, la tuberculosis, las enfermedades al hígado o el Síndrome de Inmunodeficiencia Adquirida (SIDA).  Asimismo, llama la atención que se encuentre en esta lista de “discapacidades severas” el retraso mental “moderado”.

La norma por tanto, no solo estigmatiza ciertas discapacidades como “severas”, generando de manera inmediata la asociación mental de que estas personas merecen una pensión contributiva por su imposibilidad de ser sujetos productivos, sino que además reafirma la confusión con el paradigma médico, al considerar que una persona por tener ciertas enfermedades deviene en una persona con discapacidad.

4. La tensión entre una identidad y una mirada caritativa

Resulta absolutamente comprensible que en una sociedad donde, aunque no existan cifras oficiales, un alto porcentaje de la población con discapacidad se encuentra en una situación de pobreza, se implemente un pensión no contributiva para aquellos que se encuentran en situación de discapacidad severa. Ello cobra mayor sentido si pensamos en los costos de la discapacidad a los que deben hacer frente estas personas (terapias de rehabilitación, movilidades en taxi, asistentes personales, etc.). No obstante, preocupa que esta norma termine motivando una búsqueda de la “severidad” de la discapacidad, que va asociada a la idea de incapacidad para desarrollar un trabajo, y abandone la reivindicación de autonomía e igualdad de oportunidades del modelo social.

5. ¿Y la cuota de empleo?

Finalmente, un tema que queda pendiente es la compatibilidad de la clasificación planteada por esta Norma Técnica frente a la aplicación de la cuota de empleo de personas con discapacidad. Si bien se está a la espera de la adopción del reglamento pertinente por parte del Ministerio de Trabajo, un aspecto pendiente era establecer un parámetro para determinar que personas con discapacidad tienen un 33% o restricción en la participación (criterio establecido en el CIF y que según la Ley General de la Persona con Discapacidad son aquellas personas que tienen derecho a la cuota). La Norma Técnica porcentualiza la restricción en la participación, y genera una equivalencia con los niveles de discapacidad: leve, moderada, grave y completa (mientras que al inicio de la norma habla de discapacidad leve, moderada y severa). Ello implica que la persona será certificada bajo dos parámetros diferentes: el CIDDM y el CIF. En ese sentido, sería necesario realizar una interpretación que desprenda de contenido médico los términos “severa, moderada y grave” y el término “restricción en la participación”, y se adopte un modelo de certificación que trascienda el enfoque médico.

De lo contrario, vincular la restricción de la participación con la severidad de la discapacidad, además, generará una contradicción interna: por un lado las personas (si se encuentran en situación de pobreza) buscarán ser calificadas con discapacidad severa, a efectos de obtener la pensión no contributiva. Pero al mismo tiempo, estas personas (que seguramente tendrán un alto porcentaje de restricción en la participación, y por ello podrían acceder a la cuota de empleo), estarán excluidas del ámbito laboral, pues el requisito para obtener la pensión es no percibir otro ingreso. La norma, de alguna manera, contribuye a forjar la idea de que la discapacidad severa es sinónimo de improductividad.

Escribe: Renata Bregaglio, coordinadora académica y de investigaciones del IDEHPUCP

(04.02.2015)