Edición N° 27 07/12/2018 Artículo

Eventos naturales convertidos en desastre: cuando la falta de reducción de riesgos vulnera los derechos humanos

Por: Hugo Cahueñas

Profesor de la Universidad San Francisco de Quito. Candidato a PhD. en el World Trade Institute, University of Bern

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Los desastres no son naturales, las acciones o la falta de acción humana puede convertir a un evento natural en un desastre. Algunas amenazas son de origen natural. Una amenaza puede ser definida como eventos físicos (geológico, hidrometeorológico y biológico) o actividades humanas (degradación ambiental y amenazas tecnológicas) potencialmente perjudiciales que pueden causar pérdida de vidas o lesiones, daños materiales, grave perturbación de la vida social y económica o degradación ambiental (Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres – EIRD, 2005) Al ser potencial, el riesgo de desastre puede ser reducido y gestionado. Ahora, ¿la falta de reducción de riesgos de desastres podría vulnerar derechos humanos? Con el objetivo de resolver esta pregunta, el presente artículo explicará qué es la reducción de riesgos de desastre; luego, analizará qué derechos humanos están en riesgo frente a los desastres; finalmente, a modo de conclusión, se identificará qué deben hacer los estados para proteger los derechos ante el riesgo de desastres.

Reducción de Riesgos de Desastres

La Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción de Riesgos de Desastres (UNISDR) define al riesgo como “las posibles pérdidas que ocasionaría un desastre en términos de vidas, las condiciones de salud, los medios de sustento, los bienes y los servicios, y que podrían ocurrir en una comunidad o sociedad particular en un período específico de tiempo en el futuro” (Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres – UNISDR, 2009: 27). Para Marcos Nelio Mollar “[e]l riesgo de desastre consiste (…) en la probabilidad de que se produzcan consecuencias perjudiciales o pérdidas en materia de vidas humanas o salud, medios de subsistencia, bienes y actividad económica o daños al medio ambiente, como resultado de un desastre” (2018: 203). Los riesgos son posibles daños provocados por una amenaza. En consecuencia, con el objetivo de que una amenaza no se convierta en desastre, se debe reducir el riesgo de desastres mediante el análisis y la gestión de sus factores causales, la reducción del grado de exposición a las amenazas, la disminución de la vulnerabilidad de las personas y comunidades, una planificación adecuada del uso del suelo, una gestión ambiental apropiada, y el fortalecimiento de las capacidades (UNISDR, 2009: 23).

La reducción del riesgo de desastres requiere empoderamiento y una participación inclusiva, accesible y no discriminatoria.

La reducción del riesgo de desastres contempla las obligaciones de prevenir, mitigar y preparar (Mollar, 2018: 205).La prevención de desastres es la evasión absoluta de los impactos adversos de las amenazas y de los desastres conexos, por medio de acciones que se toman con anticipación; y, cuando no es posible evitar por completo los daños, se recurren a las acciones de mitigación (UNISDR, 2009: 25). La mitigación es la disminución o la limitación de los impactos adversos de las amenazas y los desastres afines (UNISDR, 2009: 21).Finalmente, la preparación busca desarrollar las capacidades necesarias para gestionar de forma eficaz todos los tipos de emergencia y lograr transiciones ordenadas desde la respuesta hasta una recuperación sostenida (UNISDR, 2009: 25).

En junio del 2018, se aprobó la Estrategia de Implementación del Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres – PLANAGERD 2014 – 2021 en el Perú. (Foto: Andina)

Con el objetivo de establecer un marco internacional para la reducción de riesgos, la Asamblea General de Naciones Unidas adoptó, en la Tercera Conferencia Mundial de las Naciones Unidas celebrada el 18 de marzo de 2015, el “Marco de Sendai 2015-2030”, cuyo resultado busca la “reducción sustancial del riesgo de desastres y de las pérdidas ocasionadas por los desastres, tanto en vidas, medios de subsistencia y salud como en bienes económicos, físicos, sociales, culturales y ambientales de las personas, las empresas, las comunidades y los países” (2015). Entre sus principios rectores se destacan los siguientes:

  1. La gestión del riesgo orientada a la protección de las personas y sus bienes, salud, medios de vida y bienes de producción, así como los activos culturales y ambientales, la implicación y colaboración de toda la sociedad en la reducción del riesgo de desastres.
  2. La reducción del riesgo de desastres requiere la implicación y colaboración de toda la sociedad. Requiere también empoderamiento y una participación inclusiva, accesible y no discriminatoria, prestando especial atención a las personas afectadas desproporcionadamente por los desastres, en particular las más pobres. Deberían integrarse perspectivas de género, edad, discapacidad y cultura en todas las políticas y prácticas, y debería promoverse el liderazgo de las mujeres y los jóvenes. Es decir, estos riesgos pueden ser reducidos y gestionados, para poder también proteger los derechos que están en situación de vulnerabilidad.

 

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Derechos humanos en riesgo

 Los derechos humanos están en riesgo ante un desastre, entre ellos: la vida, la integridad personal, la no discriminación, el trabajo, la salud, la alimentación, la educación, la vivienda, el derecho a un ambiente sano, al agua y a la propiedad. Es más, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) no autoriza, en el marco de una situación excepcional (como un desastre), la suspensión de ciertos derechos,[1] y tampoco, como indica en su artículo 27, autoriza la suspensión de garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. De hecho, según señala la Opinión Consultiva de la Corte Interamericana de 1987 en el párrafo 37, las garantías judiciales permitirían evaluar la necesidad, razonabilidad y proporcionalidad, de las medidas específicas adoptadas ante un desastre. Adicionalmente, la Comisión de Derecho Internacional en su Proyecto de artículos sobre la protección de las personas en caso de desastre (2016) recuerda que  “[l]as personas afectadas por los desastres tienen derecho a que se respeten y protejan sus derechos humanos de conformidad con el derecho internacional” (art. 5). En el mismo sentido, referido proyecto de artículos establece en el artículo 9.1., que “[t]odo Estado deberá reducir el riesgo de desastres adoptando las medidas apropiadas, incluso mediante legislación y otras normas, con objeto de prevenir y de mitigar los desastres, y de prepararse para ellos”.

[E]n relación al derecho a la vida en situaciones de riesgo, la Corte IDH considera que existe una obligación positiva cuando las autoridades sabían o debían saber de la existencia de una situación de riesgo real y, a pesar de ello, no tomaron las medidas necesarias.

La obligación de “garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos”, de acuerdo con el párrafo 166 de la sentencia de la Corte IDH en el caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras, implica el deber estatal de prevenir toda violación de los derechos reconocidos por la Convención Americana” (1988).  En consecuencia, la protección de los derechos humanos afectados en casos de desastre se extiende a la adopción de medidas destinadas a prevenir y mitigar sus efectos (Mollar, 2018: 207).

El Niño Costero ha sido uno de los peores desastres de los últimos años en el Perú. Causó 162 muertes, 500 heridos y 19 desaparecidos en todo el país, según el Indeci (Foto: Andina)

Por ejemplo, en relación al derecho a la vida en situaciones de riesgo, la Corte IDH en el caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa vs. Paraguay, en el párrafo 155,  considera que existe una obligación positiva cuando las autoridades sabían o debían saber de la existencia de una situación de riesgo real e inmediato al derecho a la vida y, a pesar de ello, no tomaron las medidas necesarias dentro del ámbito de sus atribuciones que podían esperarse para prevenir o evitar ese riesgo. Como parte de esta obligación de prevenir, los Estados tienen la obligación de reducir los riesgos que se puedan prever; tales como, tomar acciones positivas para reducir la mortalidad en desastres (Human Rights Council, 2015).

Por ejemplo, en el caso Budayeva y otros vs. Rusia, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) señaló que frente al riesgo existente de un deslizamiento de tierra en la ciudad de Tyrnauz, el Estado ruso es responsable por la vulneración al derecho a la vida por no implementar políticas de planificación territorial y de socorro dado que el deslizamiento provocó un desastre que causó la muerte de varias personas. Además, manifestó que el alcance de las obligaciones positivas imputables al Estado en circunstancias particulares depende del origen de la amenaza y el grado en que un riesgo u otro, sea susceptible de mitigación. El TEDH  también señaló que los estados tienen una obligación positiva de adoptar medidas apropiadas para proteger el derecho a la vida, esta obligación debe comprender medidas legislativas y administrativas que se enfoquen en todos los aspectos pertinentes de la mitigación del riesgo de desastre, y establecer los mecanismos y procedimientos necesarios; además, los estados deben adoptar las medidas administrativas necesarias, incluida la supervisión de las situaciones que puedan ser peligrosas.

En otro caso, el Tribunal Europeo estableció que la falta de adopción de medidas ante un riesgo inminente y previsible de un desastre provocaría una violación del derecho a la vida si las autoridades gubernamentales no implementaron medidas de prevención o políticas de ordenamiento territorial. Sin embargo, esta autoridad judicial aclara que los desastres que están más allá del control humano no requieren el mismo grado de participación del Estado; por ello, la obligación positiva no se extiende tan lejos a los riesgos meteorológicos como a las actividades peligrosas de origen artificial.[2] La jurisprudencia citada evidencia una obligación internacional de reducir el riesgos de desastres para proteger lo derechos humanos. Los estados deben adoptar todas las medidas posibles, incluidas legislativas y administrativas, a fin de reducir el riesgo de un desastre.

[L]os Estados tienen la obligación de prevenir daños ambientales significativos, para lo cual deben regular, supervisar y fiscalizar las actividades bajo su jurisdicción que puedan producir un daño.

Adicionalmente, en virtud del cambio climático, el número y intensidad de eventos naturales es mayor. Por ello, el Acuerdo de París  incluye la obligación de implementar medidas de adaptación a fin de reducir  el riesgo de pérdidas y daños relacionados con los efectos adversos del cambio climático (Naciones Unidas, 2015). Con el propósito de respetar y garantizar los derechos a la vida e integridad de las personas, resulta oportuno citar la reciente opinión consultiva de la Corte IDH sobre el derecho a un ambiente sano, que señala que los Estados tienen la obligación de prevenir daños ambientales significativos, para lo cual deben regular, supervisar y fiscalizar las actividades bajo su jurisdicción que puedan producir un daño significativo al ambiente; incluyendo la elaboración de estudios de impacto ambiental cuando exista riesgo de daño significativo al ambiente; estableciendo un plan de contingencia, a efecto de tener medidas de seguridad y procedimientos para minimizar la posibilidad de grandes accidentes ambientales, y mitigar el daño ambiental significativo que hubiere producido. Además, los Estados deben actuar conforme al principio de precaución frente a posibles daños graves o irreversibles al ambiente, aún en ausencia de certeza científica (2017).

La COP20, realizada en el 2014 en la ciudad de Lima, fue una antesala al acuerdo de París que se firmó al año siguiente y busca frenar el cambio climático (Foto: Andina)

Con todo ello, a través de este artículo se puede obtener dos conclusiones preliminares. La primera, bajo un enfoque de derechos humanos, los estados tienen la obligación de proteger los derechos ante los desastres mediante la reducción de riesgos de desastres, a la luz de las directrices y principios del Marco de Sendai. Entre otras medidas, los estados deben adoptar marcos legislativos y administrativos para implementar una estrategia nacional de reducción de riesgos. A nivel andino, por ejemplo, Colombia, Perú y Bolivia, cuentan con leyes de gestión de riesgos. Por su lado, Ecuador cuenta con una norma constitucional que obliga al estado a proteger a las personas, colectividades y la naturaleza frente a los desastres; sin embargo, aún no cuenta con una ley.

La segunda, que más allá de una reforma legal se requiere un cambio en la cultura de las personas. Es necesario dejar de responsabilizar a la naturaleza o seres divinos por las omisiones u acciones humanas. Se debe comprender que los desastres no son naturales y que debemos reducirlos. Un enfoque limitado a la respuesta una vez ocurrido los desastres es otro paradigma que debe cambiar. Se debe trabajar en una estrategia de reducción de riesgos con un verdadero enfoque en derechos humanos, donde se promueva el desarrollo y la resiliencia de las personas y las comunidades.


 

Referencia

[1]Entre otros: a la vida, a la integridad personal, Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre, Principio de Legalidad y de Retroactividad, Libertad de Conciencia y de Religión, Protección a la Familia, y del niño.

Bibliografía

Corte IDH (1987). Opinión Consultiva OC-9/87. Garantías Judiciales en Estados de Emergencia (arts. 27.2, 25 y 8 Convención Americana sobre Derecho Humanos). Opinión Consultiva OC-9/87.

Corte IDH (1988). Caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras.

Corte IDH (2006). Comunidad Indígena Sawhoyamaxa vs. Paraguay.

Corte IDH (2017). Opinión Consultiva OC-23/17 de 15 de noviembre de 2017. Medio ambiente y derechos humanos.

Estrategia internacional para la Reducción de Desastres – EIRD (2005). Informe de la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres, Hyogo, Doc. A/CONF.206/6, Res. 2, nota 2. Recuperado de: http://www.eird.org/cdmah/contenido/hyogo-framework-spanish.pdf

Human Rights Council (2015), Final research-based report of the Human Rights Council Advisory Committee on best practices and main challenges in the promotion and protection of human rights in post-disaster and post-conflict situations. A/HRC/28/76.

Mollar, Marcos Nelio (2018), El deber de reducir el riesgo de desastres en el derecho internacional en Aspectos ambientales en el derecho internacional / Hortensia D.T. Gutiérrez Posse … [et al.]. – 1a ed. – Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales-CARI, pág.203.

Naciones Unidas (2015). Conferencia de Partes del Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, París, Francia. Doc. FCCC/CP/2015/10/Add.1.

Naciones Unidas (2015). Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015 – 2030. Adoptado en la Tercera Conferencia Mundial de las Naciones Unidas celebrada en Sendai (Japón) el 18 de marzo de 2015. DisponibleRecuperado de en: https://www.unisdr.org/files/43291_spanishsendaiframeworkfordisasterri.pdf

Naciones Unidas Oficina de Asuntos Legales (UN OLA). Informe de la Comisión de Derecho Internacional: 68º período de sesiones. Recuperado de: http://legal.un.org/docs/index.asp?path=../ilc/reports/2016/spanish/chp4.pdf&lang=EFSRAC&referer=http://legal.un.org/ilc/reports/2016/

Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres – UNISDR (2009). Terminología sobre Reducción del Riesgo de Desastres, Ginebra Suiza. Recuperado de: http://www.unisdr.org/files/7817_UNISDRTerminologySpanish.pdf

Tribunal Europeo de Derechos Humanos TEDH(2004). Caso Öneryildiz vs. Turkey. Sentencia del 30 de noviembre de 2004.

Tribunal Europeo de Derechos Humanos (2008). Caso Budayeva y otros vs. Rusia. Sentencia del 20 de marzo de 2008.

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