Escribe: Alexander Benites Alvarado (*)
Las legislaturas son el pilar central de las democracias liberales. El adecuado funcionamiento de un régimen representativo no es posible sin la existencia de un parlamento capaz de poner en agenda las demandas ciudadanas. Pero, a pesar de su relevancia, son justamente estas las instituciones políticas que gozan de menor confianza en el mundo, fenómeno que se acrecienta en la región latinoamericana[1] Enmarcados en esta tendencia, surgen algunas interrogantes: ¿cómo caracterizar la relación entre el Congreso de la República y la ciudadanía en el Perú? Y, en dicho contexto, ¿cuáles pueden ser las consecuencias de un inadecuado desempeño legislativo para la democracia en el largo plazo?
Con respecto a la relación ciudadano-institución, “desgastada” parece el adjetivo que más se le ajusta. Según los datos reportados por la encuesta del Barómetro de las Américas, al cierre del año 2018, menos del 9% de la ciudadanía declaró confiar en el Congreso de la República. Este valor no solo es el menor a nivel histórico, sino que posiciona al Perú como el país con el nivel de confianza más bajo de América Latina. Otros indicadores, además, muestran resultados semejantes: el 51% de las personas encuestadas considera justificado que el Ejecutivo gobierne sin legislatura cuando hay una crisis, el 57% encuentra justificado un golpe de Estado cuando hay mucha corrupción y el 53% cuando hay mucha delincuencia.
Gráfico N.º 1: Porcentaje de confianza en el Congreso Nacional
Elaboración propia. Fuente: Barómetro de las Américas (2008-2019).
No obstante, la desafección hacia este poder del Estado es de una trayectoria temporal más amplia y presenta antecedentes históricos. En el año 1992, por ejemplo, encuestadoras muestran cómo la disolución del Congreso con el golpe de Estado del 5 de abril fue celebrada por el 71% de la población, e incrementó considerablemente la aprobación de Alberto Fujimori. Esta respuesta en la opinión pública encuentra razones en el descontento generalizado con la clase política del momento, situación que no parece ser revertida hasta el día de hoy.[2] Así, toda la evidencia en conjunto brinda luces sobre lo deteriorada que se encuentra la relación entre la ciudadanía y el Congreso, al punto de que buena parte de la población en el país parece no entrar en conflicto alguno frente a un eventual gobierno sin este último.
Pero pese al panorama de desafección, desde su instalación el nuevo Congreso no ha mostrado cambios en su conducta que vayan más alineados con principios democráticos, o busquen recuperar el apoyo ciudadano perdido. Por el contrario, su actividad denota una escasa preocupación por la construcción institucional y el desarrollo de mayor transparencia en los procedimientos. Se presenta a continuación dos ejemplos de ello.
El primero, y probablemente el más resaltante, fue la aprobación en primera votación de la reforma de cinco artículos de la Constitución relacionados con la inmunidad parlamentaria y de altos funcionarios públicos. Frente a una serie de críticas por no haber aprobado la reforma constitucional sobre la inmunidad parlamentaria, el pleno decidió reconsiderar su posición sobre la materia y volver a sesionar. Sin embargo, aunque alcanzando los votos requeridos, las modificaciones fueron mucho más allá de las inicialmente establecidas: la figura también fue eliminada para otros altos funcionarios como el Defensor del Pueblo o los magistrados del Tribunal Constitucional sin justificación alguna.[3]
«El mal desempeño legislativo retroalimenta cada vez más la desafección crónica que hoy existe en la ciudadanía con respecto a este poder del Estado.»
Los cambios aprobados han sido motivo de críticas en diferentes frentes. Por un lado, se ha señalado que no existió la deliberación suficiente que respalde cambios tan importantes como lo son las reformas constitucionales.[4] Por su parte, en lo que respecta a la eliminación de la inmunidad para los magistrados del Tribunal Constitucional, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ya ha emitido pronunciamientos en los que se señalan las consecuencias nocivas que puede tener la ausencia de este tipo de protecciones legales para la independencia en la labor judicial.[5] Y, finalmente, a pesar de que una de las principales críticas a la inmunidad parlamentaria es que el Congreso vendría ser “juez y parte” en el proceso,[6] persisten las iniciativas de diferentes bancadas orientadas a mantener la prerrogativa al interior de la institución.[7]
El segundo se relaciona con las dos denuncias constitucionales presentadas por la Fiscal de la Nación contra el congresista Edgar Alarcón, legislador que se desempeña como presidente de la Comisión de Fiscalización del Parlamento. Las denuncias son sobre el presunto delito de peculado doloso y enriquecimiento ilícito durante su gestión como Contralor General de la República entre 2016 y 2017.[8] A pesar de esas irregularidades, el Congreso no ha tomado ninguna posición respecto al tema. Ni el presidente ni los miembros de la Comisión ni los voceros de las bancadas se han manifestado sobre la posición de Alarcón. La situación, por último, pone en riesgo la legitimidad de las investigaciones que se vienen llevando a cabo en la Comisión.[9]
Estos dos ejemplos denotan el poco interés en la construcción institucional y la transparencia en los procedimientos. Sin embargo, mirados en contexto, tienen otra consecuencia igual de relevante en el funcionamiento de la democracia: el mal desempeño legislativo retroalimenta cada vez más la desafección crónica que hoy existe en la ciudadanía con respecto a este poder del Estado. Así, aunque vital para el adecuado funcionamiento del régimen representativo, el respaldo ciudadano hacia el Congreso se ve cada vez más debilitado con este tipo de desempeño.
Teniendo en perspectiva el Bicentenario y el futuro de la democracia ¿qué se puede hacer frente a ello? Recuperar el apoyo ciudadano perdido pasa por fortalecer la capacidad de representación del Congreso: que la institución lleve las agendas ciudadanas a las instancias más altas de decisión, de manera que se transformen en estrategias de política tangibles. En el año 2019, casi el 50% de la población peruana considera que las autoridades son insensibles frente a sus necesidades e intereses.[10] Revertir esa percepción requiere necesariamente que se fortalezca a las organizaciones políticas cuyos miembros ocupan puestos de autoridad. Solo con partidos más sólidos y con mayor arraigo social se pueden impulsar demandas con un horizonte temporal más amplio e impactos sociales reales.
(*) Asistente de investigación del área Académica
