El día 28 de agosto, tras la adopción por parte del Estado peruano de diversas medidas restrictivas respecto al ingreso y regularización de personas venezolanas entre los días 16 y 18 de agosto pasados, el Poder Ejecutivo declaró a través del Decreto Supremo N° 087-2018-PCM el Estado de Emergencia en los distritos de Aguas Verdes y Zarumilla de la provincia de Zarumilla, y en el distrito de Tumbes de la provincia de Tumbes, del departamento de Tumbes, puntos clave de entrada y tránsito de migrantes venezolanos que llegan al Perú.
De acuerdo al texto de la norma, la declaratoria del estado de emergencia respondería al “peligro inminente de afectación a la salud y saneamiento, ante el incremento de la migración internacional proveniente del norte”, con la consideración de que la capacidad de respuesta del Gobierno Regional de Tumbes habría sido “sobrepasada”. Al respecto y dada la situación de, cada vez más, constante rechazo hacia los migrantes venezolanos en el Perú resulta importante reflexionar sobre las implicancias de dicha declaratoria de estado de emergencia.
Según el artículo 137.1 de la Constitución peruana, el estado de emergencia es un estado de excepción, el cual se decreta “en caso de perturbación de la paz o del orden interno, de catástrofe o de graves circunstancias que afecten la vida de la Nación”. Su declaratoria se da por un plazo determinado, nunca mayor a 60 días, y puede aplicarse en una parte o en la totalidad del territorio peruano. Para su prórroga se requiere un nuevo decreto.
Para el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, un estado de emergencia es una situación de suspensión de garantías. Si bien es factible su declaratoria por razones como las que contiene la Constitución peruana, existen requisitos que los estándares internacionales han establecido para su concordancia con las obligaciones en materia de derechos humanos. Dichos requisitos son los siguientes: el que se declaren para tratar situaciones excepcionales, que gocen de una proclamación oficial, que sean notificados a las organizaciones internacionales pertinentes, que no restrinjan derechos considerados inderogables (como la vida, la prohibición de tortura, entre varios otros), que no sean discriminatorios, que no sean incompatibles con otras obligaciones internacionales, y, principalmente, que sean proporcionales y necesarios[1].
Los requisitos detallados son de obligatorio cumplimiento para cualquier norma de suspensión de garantías en nuestro país, en tanto se desprenden del artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y del artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, instrumentos internacionales que han sido ratificados por el Estado peruano. A pesar de ello, es cuestionable que el D.S. N° 087-2018-PCM cumpla con los estándares señalados.
Así, si bien se habla de un “muy alto riesgo” y de la necesidad de adoptar medidas urgentes que permitan contrarrestar los efectos negativos de la situación, no se desprende del texto del Decreto cuál sería la situación específica de emergencia sanitaria que ha generado la adopción de la norma, ni cuál es el nivel de afectación previsto que justifica la medida, o las medidas concretas para contrarrestar dicho “alto riesgo”.
De acuerdo a información brindada por organismos de Naciones Unidas, existiría preocupación por parte de las autoridades de salubridad del Gobierno Regional de Tumbes por el resurgimiento de casos de malaria vivax, el incremento del consumo de insumos para la prevención de enfermedades, el posible déficit de los mismos en el futuro y la falta de presupuesto para la implementación de otras actividades a nivel de frontera para la adecuada atención de quienes requieran servicios de salud.
Las situaciones detalladas en el párrafo anterior serían las que aparentemente habrían motivado la emisión del D.S. N° 087-2018-PCM, y aunque son escenarios que merecen ser tratados con atención y preocupación, cabe discutir no solo la proporcionalidad de la medida sobre el margen más amplio de acción inmediata que otorga al gobierno el estado de emergencia, sobre todo tomando en cuenta el paquete de medidas restrictivas emitidas en las últimas semanas y la intensificación de la fiscalización migratoria en zonas de fronteras, sino también sobre la necesidad en cuanto a si la medida es realmente indispensable para alcanzar el objetivo de “reducción del muy alto riesgo”.
En esa misma línea, resulta preocupante la incertidumbre que deja el texto del Decreto sobre el nivel de acceso a servicios de salud que tienen bajo su régimen las personas venezolanas en las zonas declaradas en emergencia. ¿Hasta qué punto las acciones “inmediatas y necesarias”, incluso de “respuesta y rehabilitación”, incluyen políticas, programas o medidas que permiten responder a las necesidades en materia de salud de las personas venezolanas que se encuentren bajo jurisdicción peruana?
Al respecto, es pertinente recordar el Decreto Legislativo N° 1350, Ley de Migraciones, prevé en su artículo 9° que todo extranjero, independientemente de su condición migratoria, tiene derecho al goce y ejercicio de los derechos fundamentales garantizados por la Constitución, entre los cuales se encuentra el derecho a la salud. Su reglamento, asimismo, establece en su artículo 7° que es el Ministerio de Salud el que debe tomar las medidas necesarias para garantizar el acceso de extranjeros a servicios de salud, inclusive si se encontraran en situación migratoria irregular. Las normas mencionadas son premisas que el Estado no debe olvidar al momento de tomar medidas o implementar políticas en el marco de la declaratoria de emergencia sobre el acceso a la salud de los migrantes venezolanos.
Por otro lado, aunque se pretende la no atribución específica con la referencia al surgimiento de una situación de “emergencia sanitaria” al usar la frase “migración internacional proveniente del norte”, es evidente que esta no podría ser otra que el flujo de migrantes venezolanos que continúa llegando a la frontera peruana. Dicha atribución de una situación de “emergencia” cuanto menos regional a la migración venezolana por razones sanitarias genera una estigmatización que contribuye a las recientes y cada vez más frecuentes manifestaciones de xenofobia de las que los migrantes venezolanos son víctimas por parte de nacionales peruanos.
En conclusión, de lo analizado, es evidente que el D.S. N° 087-2018-PCM no cumple con estándares internacionales en materia de suspensión de garantías como la proporcionalidad y necesidad de la declaratoria para afrontar la situación, o la excepcionalidad de la misma. Asimismo, la atribución del surgimiento de una “emergencia sanitaria” en distritos de fronteras a la migración venezolana insiste en estigmatizar a esta población, y deja dudas del nivel de cumplimiento de obligaciones en materia de derechos humanos, como la garantía y protección en el ejercicio de sus derechos, por parte del Estado peruano para con las personas venezolanas bajo su jurisdicción.
* Escribe: Génesis Vargas, asistente de investigación del área Académica y de Investigaciones del Idehpucp.
[1] MEDINA, Cecilia. “El Derecho Internacional de los Derechos Humanos”. En: El sistema jurídico y derechos humanos. El derecho nacional y las obligaciones internacionales de Chile en materia de derechos humanos. Santiago: Sociedad de Ediciones Universidad Diego Portales, 1996, pp. 37-41.
