E. Schattschneider<\/p>\n\n\n\n
En 2003, un amplio consenso de diversos actores pol\u00edticos y sociales precedi\u00f3 a la promulgaci\u00f3n de la Ley de Partidos Pol\u00edticos[1]<\/a>, como \u00faltima resaca de la marea reformista que se produjo durante la transici\u00f3n democr\u00e1tica. Esta norma defini\u00f3, por primera vez en la historia peruana, las reglas que las organizaciones pol\u00edticas deb\u00edan seguir en sus procesos internos de selecci\u00f3n de candidatos y candidatas; el ideal detr\u00e1s de estas reglas fue democratizar la conformaci\u00f3n de las listas de candidaturas. Luego de casi diecis\u00e9is a\u00f1os de aplicaci\u00f3n existe evidencia m\u00e1s que suficiente para afirmar que ese conjunto de disposiciones no tuvo el impacto esperado y, m\u00e1s bien, sus efectos fueron contrarios a los ideales que le dieron vida.<\/p>\n\n\n\n El presente art\u00edculo describe el modelo de selecci\u00f3n de candidaturas implantado en 2003 y presenta aspectos relevantes sobre su aplicaci\u00f3n a la realidad. A partir de este an\u00e1lisis, sugiere una hip\u00f3tesis sobre los factores que generaron efectos no esperados en la implementaci\u00f3n de la norma que impidieron que los objetivos previstos inicialmente se llegaran a alcanzar.<\/p>\n\n\n\n El modelo de selecci\u00f3n de candidaturas de la Ley de Organizaciones Pol\u00edticas<\/strong><\/p>\n\n\n\n La Ley de Organizaciones Pol\u00edticas (LOP), vigente hasta hoy, dispone que las organizaciones pol\u00edticas pueden optar entre tres mecanismos de selecci\u00f3n de candidaturas, a saber elecciones abiertas en las que votan todos los ciudadanos, elecciones cerradas en las que votan solo los afiliados o elecciones indirectas en las que votan delegados que previamente fueron elegidos por el voto directo de los afiliados. Estas modalidades son aplicables a tres cuartas partes de la lista ya que se permite que el cuarto de candidaturas restante pueda ser ocupado por candidatos designados por el \u00f3rgano partidario que el estatuto se\u00f1ale.<\/p>\n\n\n\n La norma omite cualquier menci\u00f3n a si los resultados de estos procesos internos determinan las candidaturas y su orden de presentaci\u00f3n ante el Jurado Nacional de Elecciones.<\/strong><\/p>\n\n\n\n En cuanto a la conducci\u00f3n de proceso electoral, la ley dispone que esta es asumida exclusivamente por el \u00f3rgano electoral de la misma organizaci\u00f3n pol\u00edtica y solo si esta lo considera necesario, puede solicitar la asistencia t\u00e9cnica de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE). La participaci\u00f3n de ONPE se restringe a proveer dicha asistencia, alcanzar recomendaciones y emitir un informe.<\/p>\n\n\n\n La presunci\u00f3n detr\u00e1s de este modelo parece haber sido que los partidos contaban con los recursos log\u00edsticos, econ\u00f3micos y humanos para asumir eficientemente procesos internos con est\u00e1ndares m\u00ednimos de transparencia y neutralidad.<\/strong> Estas supuestas fortalezas institucionales justificaban que la intervenci\u00f3n de los organismos electorales se restringiera a solo una especie de acompa\u00f1amiento t\u00e9cnico no vinculante.<\/p>\n\n\n\n La aplicaci\u00f3n del modelo a los partidos pol\u00edticos peruanos y sus efectos inesperados<\/strong><\/p>\n\n\n \u2036En este entorno fluido y con baja institucionalidad, normas que daban por sentado que los partidos ser\u00edan capaces de democratizar por s\u00ed mismos sus procesos de selecci\u00f3n de candidaturas, se convirtieron, en la mayor\u00eda de los casos, en meros tr\u00e1mites.<\/p>\n <\/blockquote>\n \n\n\n Contrastada con la realidad, la presunci\u00f3n del modelo de 2003 result\u00f3 no ser exacta. Ello puede explicarse a partir de lo observado por Zavaleta (2014) respecto a los partidos pol\u00edticos luego del colapso de los a\u00f1os noventa, pues una vez que la organizaci\u00f3n pol\u00edtica tradicional dej\u00f3 de ser un veh\u00edculo conveniente para su participaci\u00f3n electoral \u201c\u2026los pol\u00edticos peruanos se articularon en coaliciones de car\u00e1cter temporal [\u2026] los candidatos se asocian sobre la base de su capital personal [\u2026] Las coaliciones de independientes han conformado un sistema de competencia d\u00factil y din\u00e1mico en el cual las etiquetas partidarias cambian la conformaci\u00f3n de sus candidatos en cada periodo electoral\u201d(2014: 52-53).<\/p>\n\n\n\n En este entorno fluido y con baja institucionalidad, normas que daban por sentado que los partidos ser\u00edan capaces de democratizar por s\u00ed mismos sus procesos de selecci\u00f3n de candidaturas, se convirtieron, en la mayor\u00eda de los casos, en meros tr\u00e1mites, procesos de papel, bajo los cu\u00e1les se desarrollaban acuerdos informales entre pol\u00edticos con expectativas de ser electos y organizaciones pol\u00edticas inscritas. Ambos actores resultaban siendo en realidad los que estructuraban las listas de candidaturas.<\/p>\n\n\n\n Ya en su primera puesta en marcha en 2006, las elecciones internas presidenciales fueron procesos que se caracterizaron por ser confirmatorios, pues contaban con candidaturas \u00fanicas <\/a>carentes de reglas internas predecibles, pues estas se aplicaban o modificaban arbitrariamente; parcializados, pues los l\u00edderes pol\u00edticos interfer\u00edan con sus decisiones alter\u00e1ndolas para su conveniencia; y con una poco transcendente participaci\u00f3n de la ONPE y el Jurado Nacional de Elecciones (Egusquiza, 2008).<\/p>\n\n\n\n Similares observaciones han sido confirmadas por la propia ONPE en una reciente presentaci\u00f3n ante la Comisi\u00f3n de Constituci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica, sumando un dato respecto a su propia participaci\u00f3n en los procesos de selecci\u00f3n interna de 2016: solo cuatro de 21 organizaciones pol\u00edticas solicitaron asistencia t\u00e9cnica<\/strong> (Congreso de la Rep\u00fablica TV, 2019).<\/p>\n\n\n \u2036Por ejemplo, en 2016, seg\u00fan datos de INFOgob, el 76% de las candidaturas al congreso de la Rep\u00fablica fueron elegidas por delegados y 6% designadas directamente.<\/p>\n <\/blockquote>\n \n\n\n Puestas a elegir entre tres modalidades de selecci\u00f3n de candidaturas, la mayor\u00eda de las organizaciones pol\u00edticas optaron por \u201clos mecanismos m\u00e1s excluyentes\u201d, en los t\u00e9rminos de Hazan y Rahat (2009). Por ejemplo, en 2016, seg\u00fan datos de INFOgob, el 76% de las candidaturas al congreso de la Rep\u00fablica fueron elegidas por delegados y 6% designadas directamente.<\/p>\n\n\n\n Una revisi\u00f3n m\u00e1s al detalle de estos procesos muestra datos relevantes pues no es poco habitual encontrar actas partidarias en las que se verifica que apenas unas decenas de \u201cdelegados\u201d, a veces inferior al n\u00famero de candidaturas en disputa, eleg\u00edan una lista que corr\u00eda como \u00fanica en la \u201ccompetencia\u201d.<\/strong><\/p>\n\n\n\n A estas asambleas f\u00e1cilmente manipulables por los liderazgos partidarios, se sumaban la atribuci\u00f3n de estos mismos l\u00edderes a designar directamente candidaturas. En t\u00e9rminos muy concretos, un grupo peque\u00f1o de personas, gozaban de la concentraci\u00f3n del poder para determinar todas las candidaturas del partido en todos los niveles.<\/p>\n\n\n\n La franquicia<\/em> y el poder reforzado<\/em><\/strong><\/p>\n\n\n \u2036Entre 2016 y 2010, 76% de las candidaturas que participaron en elecciones regionales y municipales representaban a coaliciones de independientes.<\/p>\n <\/blockquote>\n \n\n\n Levitsky y Zavaleta (2018) afirman que, en la d\u00e9cada reciente, las coaliciones de independientes pasaron a ser la forma predominante de organizaci\u00f3n pol\u00edtica. Seg\u00fan estos mismos autores, entre 2016 y 2010, 76% de las candidaturas que participaron en elecciones regionales y municipales representaban a coaliciones de independientes. No corresponde a este art\u00edculo identificar las razones para el florecimiento y expansi\u00f3n de este fen\u00f3meno, pero s\u00ed se\u00f1alar algunos de sus nutrientes m\u00e1s eficaces, entre ellos, dos reglas establecidas por la ley de 2003.<\/p>\n\n\n\n La primera es la inscripci\u00f3n de organizaciones pol\u00edticas a la que denominaremos franquicia<\/em>, especialmente el requisito de recojo de firmas. Aunque este tema parece escapar del enfoque del art\u00edculo, encontramos que es clave para explicar los efectos no esperados de la segunda regla bajo an\u00e1lisis: los mecanismos de selecci\u00f3n de candidaturas a los que llamamos el poder reforzado<\/em>.<\/p>\n\n\n\n Nuestra hip\u00f3tesis de trabajo es que la relevancia de los partidos pol\u00edticos, en un escenario en el que los candidatos dependen de su capital personal, est\u00e1 dada por el monopolio que ejercen respecto a la presentaci\u00f3n de candidaturas<\/strong>. Este monopolio descansa en la obtenci\u00f3n de la franquicia<\/em>. A su vez, esta franquicia<\/em> es m\u00e1s eficiente, en la medida que el poder para estructurar las candidaturas sea m\u00e1s amplio y est\u00e9 m\u00e1s centralizada.<\/p>\n\n\n\n Por la extensi\u00f3n de este art\u00edculo, nos concentraremos en rastrear el impacto de estos incentivos – la franquicia<\/em> y el poder reforzado<\/em> – en las modificaciones normativas aprobadas en los diecis\u00e9is a\u00f1os de vigencia de la LOP. En cuanto a franquicia<\/em>, la ley de partidos pol\u00edticos original aprob\u00f3 como requisito central para obtener la inscripci\u00f3n, la presentaci\u00f3n de un n\u00famero de firmas equivalente al 1% de los electores que sufragaron en la \u00faltima elecci\u00f3n general precedente. En 2009 este requisito se aument\u00f3 a 3%.Este porcentaje fue aplicable a partir de las elecciones de 2011. Finalmente, a inicios de 2016 el requisito se fij\u00f3 en 4%.<\/p>\n\n\n\n Como se\u00f1ala Del \u00c1guila:<\/p>\n\n\n\n En Per\u00fa se han implantado el conjunto de requisitos m\u00e1s exigente para inscribir partidos en Am\u00e9rica Latina [\u2026] con ello, de alguna manera, se ha quitado el aire de movilidad y competencia que requiere una democracia. Y es que la legislaci\u00f3n, si en algo ha funcionado bien es en aplicar la restricci\u00f3n para el ingreso de nuevos actores, particularmente del interior del pa\u00eds. Sin embargo, en lo que se ha sido menos exigente es en el cumplimiento de la ley con los partidos existentes (por eso hay tantos). Partidos peque\u00f1os, organizados en Lima, y que, sin embargo, siguen teniendo inscripci\u00f3n (Del \u00c1guila, 2016).<\/p>\n\n\n\n Lo restrictivo del requisito de firmas puede evidenciarse a trav\u00e9s del siguiente dato: bajo la regla del 4% solo se logr\u00f3 inscribir una organizaci\u00f3n pol\u00edtica luego de un proceso que dur\u00f3 algo m\u00e1s de tres a\u00f1os.<\/p>\n\n\n\n En cuanto a las reglas de selecci\u00f3n de candidaturas, estas fueron modificadas en 2009 para aumentar la proporci\u00f3n de los directamente designados de un quinto a un cuarto del total de la lista. En esa misma modificatoria se elimin\u00f3 lo que, en la pr\u00e1ctica, era el plazo m\u00e1ximo para ejercer cargos directivos internos (cuatro a\u00f1os), disponi\u00e9ndose que cada partido se encargara de fijar los plazos en sus respectivos estatutos.<\/p>\n\n\n\n Sintom\u00e1ticamente, las \u00fanicas modificaciones de importancia sobre el modelo de selecci\u00f3n de candidaturas fueron reforzar a\u00fan m\u00e1s el poder de libre designaci\u00f3n y permitir mandatos extendidos en las direcciones partidarias.<\/strong><\/p>\n\n\n\n Durante los diecis\u00e9is a\u00f1os de vigencia de la LOP, voces provenientes de la propia pol\u00edtica, de la sociedad civil y de la academia abogaron por reformar las dos reglas que hemos analizado, algunas iniciativas avanzaron m\u00e1s que otras, pero todas encontraron fuerte resistencia en el parlamento. Comport\u00e1ndose como actores racionales las organizaciones pol\u00edticas inscritas gozaron de los beneficios de la franquicia<\/em> y el poder reforzado<\/em> en un contexto en cual los costos de mantenerlos sin modificaciones eran \u00ednfimos. Ese contexto favorable fue modific\u00e1ndose progresivamente desde el estallido de los esc\u00e1ndalos de corrupci\u00f3n pol\u00edtica.<\/p>\n\n\n\n La Comisi\u00f3n de Alto Nivel para la Reforma Pol\u00edtica<\/strong><\/p>\n\n\n\n <\/strong>Los casos \u201ccuellos blancos\u201d y \u201cLava jato\u201d y sus vinculaciones con la pol\u00edtica gatillaron un proceso de reforma pol\u00edtica impulsado por un actor insospechado: el Poder Ejecutivo. Salvo menciones aisladas en mensajes presidenciales de los antecesores al presidente Mart\u00edn Vizcarra, el Ejecutivo siempre pareci\u00f3 estar al margen de los intentos de reforma pol\u00edtica. Era, m\u00e1s bien, el Congreso el que asum\u00eda un rol estelar tanto para el nacimiento como para el entierro de estos.<\/p>\n\n\n\n A fines de 2018, luego del refer\u00e9ndum sobre reforma constitucional, el Poder Ejecutivo convoc\u00f3 a la Comisi\u00f3n de Alto Nivel para la Reforma Pol\u00edtica (CARNP)[3]<\/a>. Este grupo de especialistas present\u00f3 en marzo de 2019 un conjunto de propuestas de reformas constitucionales y legales<\/strong>, entre las cuales se encontraban sendos proyectos que abordaban tanto la inscripci\u00f3n de partidos como la selecci\u00f3n de candidaturas, como parte de las medidas destinadas a asegurar la existencia de organizaciones pol\u00edticas fuertes y representativas.<\/p>\n\n\n\n As\u00ed, el informe de la CARNP propuso, por un lado, eliminar un elemento clave para la obtenci\u00f3n de la franquicia<\/em>, a saber: las firmas de adherentes. En vez de estas se propuso que cada organizaci\u00f3n pol\u00edtica para inscribirse deb\u00eda acreditar poseer un n\u00famero de afiliados equivalente al 0.075 % de electores que sufragaron en las \u00faltimas elecciones al Congreso.<\/p>\n\n\n \u2036El Ejecutivo comprendi\u00f3 que varias de estas propuestas eran funcionales al posicionamiento de la lucha contra la corrupci\u00f3n como eje central de su gesti\u00f3n.<\/p>\n <\/blockquote>\n \n\n\n Por otro lado, para reducir el poder reforzado<\/em> de determinaci\u00f3n de candidaturas, la CARNP propuso medidas que se puede resumir en tres aspectos: elecciones abiertas, simult\u00e1neas y obligatorias como \u00fanico mecanismo de selecci\u00f3n; conducci\u00f3n de estos procesos por los organismos electorales nacionales; y la reducci\u00f3n de la designaci\u00f3n directa al porcentaje con que se aprob\u00f3 originalmente en 2003; un quinto de las candidaturas presentadas en lista (2019: 170-177).<\/p>\n\n\n\n En abril, el Ejecutivo hizo suyas estas propuestas y las present\u00f3 al parlamento como iniciativas legislativas.<\/strong> En junio, luego de idas y vueltas respecto al destino de las propuestas y de un apoyo inicial tibio, el Ejecutivo comprendi\u00f3 que varias de estas propuestas eran funcionales al posicionamiento de la lucha contra la corrupci\u00f3n como eje central de su gesti\u00f3n y utiliz\u00f3 su \u201cbala de plata\u201d haciendo cuesti\u00f3n de confianza sobre estos proyectos. De negar la confianza, el costo de no reformar el modelo de 2003 parec\u00eda haber superado al beneficio de mantener el estatus quo.<\/p>\n\n\n\n La propuesta aprobada por el Congreso: la resiliencia del modelo<\/strong><\/p>\n\n\n\n <\/strong>Hace pocos a\u00f1os el t\u00e9rmino resiliencia<\/em> proveniente de la psicolog\u00eda ha tomado por asalto los estantes de las librer\u00edas y los discursos de los opinantes. El t\u00e9rmino hace referencia a la cualidad de una persona de sobreponerse, adaptarse y superar circunstancias traum\u00e1ticas. Este mismo atributo puede identificarse en las reglas del modelo de 2003, especialmente en las que hemos analizado con detenimiento en este art\u00edculo.<\/p>\n\n\n\n En el caso que nos avoca, la circunstancia traum\u00e1tica ha sido marcada por la coyuntura pol\u00edtica, las organizaciones pol\u00edticas que poseen inscripci\u00f3n ante la posibilidad de cierre del Congreso y sin el incentivo de la reelecci\u00f3n, acusaron el golpe y sacrificaron su \u201cbuque insignia\u201d al aprobar la eliminaci\u00f3n del requisito de firmas<\/strong> de adherentes. No obstante, la resiliencia del modelo adoptado puede verificarse en el dictamen que sobre la selecci\u00f3n de candidaturas ha aprobado la Comisi\u00f3n de Constituci\u00f3n en estos \u00faltimos d\u00edas[4]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Dicho texto, con diferencias menores, parece recoger la propuesta presentada por el Ejecutivo, sin embargo, en las disposiciones complementarias y transitorias, que ser\u00edan aplicables en las elecciones de 2021, se crea un estatus diferenciado entre aquellos partidos con inscripci\u00f3n vigente, es decir para los poseedores de la franquicia<\/em> y los partidos que se inscribiesen con posterioridad a la promulgaci\u00f3n de la norma.<\/p>\n\n\n\n Por un lado, los partidos inscritos podr\u00e1n elegir bajo sus propios requisitos y condiciones sus candidaturas para el 2021. Ello implica que podr\u00e1n determinar con amplia libertad qui\u00e9nes pueden postular, la modalidad de elecci\u00f3n, el sistema electoral, entro otros aspectos. En la pr\u00e1ctica, esta medida podr\u00eda implicar un grado m\u00e1s alto de autonom\u00eda que el otorgado por la ley de 2003, aunque se acepta que la conducci\u00f3n de los procesos estar\u00e1 a cargo de los organismos electorales nacionales.<\/p>\n\n\n\n Luego de definida la elecci\u00f3n interna, los partidos inscritos participar\u00e1n de las primarias solo para confirmar si sus listas obtienen el apoyo de al menos 1.5% de los electores (poco menos de 265 mil electores tomando en cuenta a los que sufragaron en el refer\u00e9ndum de 2018). Es decir, los ciudadanos y ciudadanas que participar\u00e1n en la elecci\u00f3n no decidir\u00e1n la composici\u00f3n de las listas sino solo si esta supera el porcentaje m\u00ednimo para poder competir en las elecciones generales.<\/p>\n\n\n \u2036Esta norma crea un marco excepcional para el 2021, en el que los partidos viejos mantienen factores claves para controlar el sistema de nominaci\u00f3n de candidaturas, mientras que los partidos \u00abnuevos\u00bb pierden ese control pues la selecci\u00f3n de las candidaturas se realizar\u00e1 a trav\u00e9s de primarias abiertas<\/p>\n <\/blockquote>\n \n\n\n Por otro lado, todos los partidos que se inscriban con posterioridad a la entrada en vigor de la ley se someten obligatoriamente a las elecciones primarias abiertas, simult\u00e1neas y obligatorias; y en ellas definen, primero, si superan la valla de 1.5% que los habilita para competir en elecciones y, segundo, la composici\u00f3n y orden de sus listas. Para estos casos, la primaria s\u00ed implicar\u00eda competencia interna.<\/p>\n\n\n\n En la pr\u00e1ctica, esta norma crea un marco excepcional para el 2021, en el que los partidos \u201cviejos\u201d poseedores de la franquicia <\/em>mantienen factores claves para controlar el sistema de nominaci\u00f3n de candidaturas, tales como determinar quienes pueden competir, qui\u00e9nes pueden votar y bajo que modalidad se realiza la elecci\u00f3n. Por su parte, los partidos \u201cnuevos\u201d pierden ese control pues la selecci\u00f3n de las candidaturas se realizar\u00e1 a trav\u00e9s de primarias abiertas. Una especie de \u201cley del embudo\u201d<\/em> que perjudica a los nuevos competidores.<\/p>\n\n\n\n Volviendo al enfoque que adoptamos en este an\u00e1lisis, la disposici\u00f3n transitoria descrita puede evidenciar el inter\u00e9s de los partidos pol\u00edticos inscritos por extender los efectos de su franquicia <\/em>para garantizar a los candidatos con expectativa de ser electos las ventajas del poder reforzado<\/em> para obtener las mejores posiciones en f\u00f3rmulas y listas.<\/strong> Ante la marea reformista post Lava jato, el Congreso le da un aire extra al fallido modelo de selecci\u00f3n de candidaturas del 2003.<\/p>\n\n\n\n Referencias <\/strong><\/p>\n\n\n\n [1]<\/a> Ley 28094 que posteriormente se pasar\u00e1 a llamar Ley de Organizaciones Pol\u00edticas.<\/p>\n\n\n\n [2]<\/a> Para las elecciones de 2006, Transparencia realiz\u00f3 observaci\u00f3n electoral en siete organzaciones pol\u00edticas: Partido Aprista Peruano, Partido Popular Cristiano, Acci\u00f3n Popular, Somos Per\u00fa, Coordinadora Nacional de Independientes, Uni\u00f3n por el Per\u00fa y Per\u00fa Posible. En todos estas se realizaron elecciones internas para candidato a la Presidencia de la Rep\u00fablica con un solo competidor, salvo el caso del Partido Aprista en el que la competencia fue entre cuatro candidaturas: Alan Garc\u00eda, Luis Alvarado, \u00c1ngela Valdez y Nancy Garc\u00eda. La victoria de Alan Garc\u00eda fue abrumadora ante la poca difusi\u00f3n de la existencia de otras candiaturas.<\/p>\n\n\n\n [3]<\/a> Presidida por Fernando Tuesta y conformada por Jessica Bensa, Milagros Campos, Paula Mu\u00f1oz y Mart\u00edn Tanaka. La Secretar\u00eda T\u00e9cnica de la CARNP fue asumida por Ana Neyra.<\/p>\n\n\n\n![\"\"](\"https:\/\/idehpucp.pucp.edu.pe\/revista-memoria\/wp-content\/uploads\/2019\/08\/jne-el-comercioki.webp\")
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