Edición N° 37 06/09/2022 Artículo

Aproximaciones sobre la participación de las mujeres indígenas en los procesos de consulta previa

Abogada, Magíster en Antropología y Transformación Social. Exdirectora de Consulta Previa del Ministerio de Cultura.

Existe consenso sobre la necesidad de incluir a las mujeres en los procesos de diálogo, como es el caso de la consulta previa, pero se ha avanzado poco en establecer medidas específicas para superar los obstáculos que impiden su participación. En el marco del día de la mujer indígena este 5 de septiembre, este artículo busca contribuir al debate sobre la participación de las mujeres indígenas en los procesos de consulta previa en nuestro país desde una perspectiva práctica y a partir de la experiencia en su implementación. Para ello, en primer lugar, se presenta lo establecido en las normas vigentes sobre la materia y las cifras sobre la participación de las mujeres en las consultas previas. A continuación, se mencionan los obstáculos estructurales que influyen en la implementación de las disposiciones sobre la participación de las mujeres indígenas. Finalmente, se aportan recomendaciones para favorecer la obtención de información y la participación de las mujeres indígenas en las consultas previas y se mencionan ejemplos de acciones que contribuyeron a su participación.

Normativa vigente y cifras de participación

El Reglamento de la Ley de Consulta Previa, aprobado mediante Decreto Supremo N° 001-2012-MC en el año 2012, establece en el artículo 3, literal g que la consulta previa debe realizarse atendiendo a la diversidad de los pueblos indígenas y que se debe prestar “especial interés a la situación de las mujeres, la niñez, personas con discapacidad y adultos mayores”. El siguiente literal refiere que la participación de las mujeres en funciones de representación debe realizarse “respetando los usos y tradiciones de los pueblos indígenas en el marco de lo establecido por la Constitución y las leyes”. El artículo 11 del citado reglamento en relación a la participación de facilitadores, intérpretes y asesores, dispone que la Guía Metodológica establecerá las pautas de actuación de dichos actores y que “el Viceministerio de Interculturalidad promueve la participación efectiva de las mujeres en dichas funciones”. Por su parte, el artículo 16 sobre el Plan de Consulta, señala que este debe contener la metodología del proceso de consulta, incluyendo “las medidas que faciliten la participación de las mujeres indígenas en el proceso”.

El 37% del total de las personas participantes en los talleres informativos fueron mujeres indígenas».

A marzo de 2022, de acuerdo a la información del Ministerio de Cultura, el Estado peruano ha implementado 69 procesos de consulta previa sobre hidrocarburos, minería, áreas naturales protegidas, infraestructura vial y fluvial, declaratorias de patrimonio cultural, reglamentos, políticas y planes nacionales. Existen 8 consultas previas en curso. Del total de 77 consultas implementadas y en proceso, se ha consultado a más de mil localidades de pueblos indígenas, incluyendo comunidades nativas y campesinas, que son parte de 28 de los 55 pueblos indígenas de nuestro país, y se han obtenido más de 1 130 acuerdos. Son 15 las entidades estatales que han liderado dichos procesos. En relación a la participación de las mujeres indígenas, el referido ministerio cuenta con información de 55 de los 77 procesos de consulta implementados, concluyendo que, del total de personas que participaron en dichos procesos, el 24% fueron mujeres. De manera desagregada, el informe detalla que 37% del total de las personas participantes en los talleres informativos fueron mujeres indígenas; el 32% en el caso de la evaluación interna y 21% en la etapa de diálogo[1].

Un grupo de mujeres participan de los talleres informativos del proceso de consulta previa de la propuesta de Reglamento de la Ley Marco sobre Cambio Climático.

Existen circunstancias estructurales que influyen en la poca participación de las mujeres indígenas en los procesos de consulta previa (Potesta, 2020). Según IWGIA y la OIT existen tres tipos de barreras para su participación: las barreras físicas, referidas a condiciones socioeconómicas como la dependencia financiera, la dificultad en la accesibilidad, la comunicación deficiente; las barreras psicológicas relacionadas a la falta de competencias y capacidades, como el uso de una lengua distinta a la dominante, el acceso a la educación formal, las emociones y motivaciones; y las barreras sociales vinculadas a las normas, roles, percepciones de género, violencia, acoso y discriminación (IWGIA & OIT, 2020; OIT, 2021). Sobre la consulta previa, lideresas indígenas mencionan como barreras, los roles tradicionales de cuidado de las niñas y los niños, la preparación de alimentos y las dificultades para comprender temas técnicos sobre los que se discuten en la consulta (Montalvo, 2016).

Otras de las más importantes barreras que enfrentan las mujeres que forman parte de comunidades en el Perú se da respecto de la toma de decisiones al interior de éstas. Según el Censo Agrario de 2013, el 96.3% y el 97.7% de las comunidades campesinas y nativas respectivamente estaban presididas por hombres (ONAMIAP, 2016). Las mujeres han sido relegadas de la mayoría de roles relacionados a la toma de decisiones en los ámbitos públicos sean comunitarios o aquellos que signifiquen relación con externos a los pueblos indígenas, como el Estado u otras instituciones como ONGs, empresas, etc. (Potesta, 2020). Se advierte entonces el “estatus subalterno” de las mujeres ocasionado por la falta de titularidad de propiedad y del ejercicio de derechos políticos (Rousseau & Morales Hudon, 2018, p. 213). Sin perjuicio de la situación en las comunidades, en ámbitos regionales y más recientemente a nivel nacional, luego de alrededor de 20 años, los liderazgos y vocerías de las mujeres indígenas han incrementado.

Entre los hitos más importantes del posicionamiento de las mujeres indígenas, mencionamos la fundación, en 1983, de la Asociación Departamental de Mujeres Campesinas de Puno (ADEMUC), miembro de la Confederación Campesina del Perú (CCP); el influyente trabajo del Taller Permanente de Mujeres Indígenas Andinas y Amazónicas impulsado por Chirapaq y liderado por Tarcila Rivera Zea; la elección de Teresita Antazu como la primera mujer miembro del consejo directivo de AIDESEP y con ello la posterior creación del Programa Mujer en dicha organización; la creación de la Organización Nacional de Mujeres Indígenas Andinas y Amazónicas del Perú (ONAMIAP) y de la Federación Nacional de Mujeres Campesinas, Artesanas, Indígenas y Asalariadas del Perú (FENMUCARINAP), estas últimas constituidas por mujeres de manera independiente a otras organizaciones indígenas nacionales (Rousseau & Morales, 2018). ONAMIAP y FENMUCARINAP constituyen actualmente las dos organizaciones de mujeres que conforman los espacios de articulación y participación que tiene el Estado con los pueblos indígenas u originarios del país.

Recomendaciones para favorecer la participación

Para lograr una mayor y mejor participación de las mujeres indígenas en la implementación de la consulta previa, analizamos la guía sobre la etapa de identificación del Ministerio de Cultura[2]. La guía detalla que la obtención de información primaria debe considerar distintos grupos poblacionales, mencionando expresamente a las mujeres. Además, especifica que las entidades encargadas de la consulta previa deben recoger dicha información dado que ésta será útil para el análisis de las posibles afectaciones directas a los derechos de los pueblos indígenas, indicando que estas afectaciones pueden darse a grupos determinados como las mujeres. A continuación, se resumen las referencias detalladas en la referida guía sobre las mujeres indígenas:

Tema	Contenido de la Guía
Se mencionan ejemplos específicos de prácticas de mujeres indígenas y de posibles afectaciones	Ejemplo del tema clave: instituciones distintivas: Una práctica de las mujeres jaqaru ha sido la elaboración de tejidos con lana de oveja, vicuña y alpaca, tales como mantas, fajas y el «anako», vestimenta típica femenina que distingue hasta hoy a las mujeres jaqaru.
	Ejemplo del tema clave organización social: En cuanto a la mujer jaqaru, se conoce que su rol es central en la transmisión de la cultura de este pueblo, sus costumbres y su lengua. Un ejemplo de ello es la indumentaria tradicional jaqaru, que las mujeres del pueblo conservan hasta el día de hoy.
	“En algunas zonas andinas es común que las mujeres utilicen cierto tipo de flores para adornar su vestimenta, así como en la Amazonía existen pueblos donde las mujeres utilizan cierto tipo de arcilla para realizar artesanías y utensilios”. “En el análisis de posibles afectaciones a los derechos colectivos es importante considerar que las medidas consultadas pueden afectar de forma distinta a hombres y mujeres, así como a jóvenes y ancianos. A pesar de ello, no se debe descartar que dicha afectación sea a un derecho colectivo de todo el pueblo. Por ejemplo, una medida que afecte un tipo de palmera de la cual las mujeres obtienen la materia prima para fabricar utensilios tradicionales del pueblo, constituye una afectación que debe ser tomada en cuenta, en tanto afectaría el derecho colectivo del pueblo a conservar sus costumbres o instituciones propias. En ese sentido, es importante recolectar información de los distintos segmentos poblacionales y considerarla para hacer un análisis adecuado de posibles afectaciones”.
Incorporación de mujeres como informantes clave para la aplicación de instrumentos de recojo de información	Se menciona la incorporación de lideresas, jóvenes y personas adultas mayores mujeres en la Guía de entrevista semiestructurada.
	Se menciona que los grupos deben estar compuestos por los diversos actores sociales mencionando expresamente a las mujeres en la aplicación del grupo focal
	Se menciona que los grupos deben estar compuestos por los diversos actores sociales mencionando expresamente a las mujeres en la aplicación del Mapa parlante.
	Cuando se detalla a los informantes clave, se detalla lo siguiente: “autoridad y/o líder varón, autoridad y/o líder mujer, anciano o anciana, y joven (varón o mujer)”. Se agrega que “es de vital importancia que la información con la que contemos provenga de miembros de la población que representen distintas perspectivas y conocimientos, tanto por género como por generación”.
	En la aplicación del Mapa Parlante, cuando pocas personas participan, se recomienda que el facilitador ceda “la palabra a quienes no han opinado, en especial a las mujeres, jóvenes y ancianos, que a veces no encuentran un espacio para participar”.
Sobre la conformación del equipo de trabajo para la identificación de pueblos indígenas	Se recomienda que los equipos sean mixtos, integrados por varones y mujeres, debido a que “existen contextos en el que las mujeres solo se sienten cómodas para brindar información con otras mujeres, así como también en los que existen prácticas o creencias que son específicas de las mujeres”.
Temas sobre los que se pregunta de manera específica sobre las mujeres en la Guía de entrevista semi estructurada recomendada	Sobre la lengua indígena[3] Sobre Tierras, territorio y recursos naturales[4] Actividades productivas: pesca[5] Actividades productivas: extracción forestal[6] Actividades productivas: agricultura[7]: Organización política[8]: Organización social[9] Medicina tradicional del pueblo[10] Rituales importantes (ritos de pasaje, ritos funerarios, etc.)[11]

Fuente: Elaboración propia a partir de la Guía para la etapa de identificación de pueblos indígenas del Ministerio de Cultura

La falta de especificación en las posibles afectaciones a los derechos de las mujeres indígenas ocasiona inconvenientes para la etapa de información en la que, a excepción de la consulta previa sobre el Paisaje Cultural Cuyocuyo[12] (Ministerio de Cultura, 2020) y de la consulta previa del Reglamento de la Ley de Cambio Climático, no se cuenta con información de si las entidades promotoras han informado sobre dichas afectaciones a las mujeres indígenas. Esta falta de información sobre las mujeres en las localidades indígenas consultadas, que debe ser obtenida durante la etapa de identificación, pues impacta en el resto del proceso, ocasionando la imposibilidad de generar propuestas y acuerdos sobre las posibles afectaciones a los derechos de las mujeres en las etapas de evaluación interna y diálogo. En consecuencia, a las barreras estructurales que impiden la participación de las mujeres en las consultas, se adiciona la imposibilidad de las entidades promotoras de llevar a la práctica las pautas establecidas[13].

Es necesario fortalecer la implementación de las consultas previas a cargo de las entidades promotoras para la obtención de información sobre las afectaciones específicas en las mujeres indígenas de las localidades consultadas».

No obstante, existen experiencias que, aunque pueden considerarse aisladas, han contribuido a la participación de las mujeres. En primer lugar, se tiene el uso de la metodología “Casa Abierta”, implementada en los procesos de consulta previa sobre la creación del área de conservación regional (ACR) Ausangate y sobre la declaratoria del Paisaje Cultural Cuyocuyo. Esta metodología, desarrollada por el Ministerio de Cultura, consiste en el establecimiento de espacios con información organizada por temas, en los que las personas tienen libertad de dirigirse al espacio que les genere interés. Ha sido utilizada en las etapas de información e implementada en quechua por el personal de las entidades promotoras propiciando un ambiente óptimo para la generación de confianza incrementándose así la participación de las mujeres.

Además, en el proceso de consulta previa sobre el Reglamento de la Ley de Cambio Climático, debido a la incidencia de las organizaciones nacionales de mujeres ONAMIAP y FENMUCARINAP, se logró incluir como parte del acuerdo sobre la creación de la Plataforma de Pueblos Indígenas para enfrentar al Cambio Climático, su naturaleza paritaria[14]. En dicho proceso, además, el Ministerio del Ambiente como entidad promotora realizó un taller específico con mujeres en la etapa de publicidad y dos talleres de las mismas características en la etapa de información en coordinación con las mencionadas organizaciones. En dicho proceso, el trabajo de las organizaciones indígenas nacionales de mujeres, ONAMIAP y FENMUCARINAP, sin duda, influyó de manera determinante en la incorporación del enfoque de género en el texto del reglamento aprobado.

Entre los días 31 de enero y 1 de febrero en Lima, las dirigentas ONAMIAP realizon un repaso de los estándares internacionales del derecho a la consulta previa. (Foto:ONAMIAP).

En conclusión, si bien se advierten desafíos estructurales que afectan la participación de las mujeres indígenas en las consultas previas de medidas de ámbito local, como evidencian los datos cuantitativos presentados, el camino transitado por las organizaciones indígenas de mujeres ha resultado en su posicionamiento a nivel nacional. Sin perjuicio de ello, es necesario fortalecer la implementación de las consultas previas a cargo de las entidades promotoras para la obtención de información sobre las afectaciones específicas en las mujeres indígenas de las localidades consultadas, considerando para ello su propia participación, procurando así que no resulte en un ejercicio de análisis unilateral estatal. La operatividad para lograr la incorporación de las agendas y demandas de las mujeres continúa siendo un desafío, sin embargo, a partir de la experiencia, el trabajo colaborativo entre quienes implementan la consulta desde el Estado y las organizaciones regionales o nacionales de mujeres, aunque aislado, ha dado fruto.

[1] La obtención de data específica sobre mujeres indígenas en los procesos de consulta previa experimenta desafíos como la falta de registros para obtener información desagregada del género de los participantes, la falta de reflexión en relación al binarismo de género con el que se elaboran los registros, el nivel de analfabetismo de las personas que ocasiona que los registros sean completados por las personas organizadoras de las acciones, entre otros. Estas situaciones, entre otras, explican la brecha existente entre las 77 consultas implementadas y en proceso y las 55 de las que se cuenta con información.

^[2] Guía de la Etapa de Identificación de los Pueblos Indígenas u Originarios del Ministerio de Cultura (2014). Disponible en: https://centroderecursos.cultura.pe/es/registrobibliografico/etapa-de-identificaci%C3%B3n-de-pueblos-ind%C3%ADgenas-u-originarios-gu%C3%ADa-metodol%C3%B3gica-1. Visitado el 27 de julio de 2022.

[3] ¿Todos en la localidad hablan este idioma (ancianos/hombres/mujeres, niñas/ niños)?, ¿en qué espacios (casa, escuela, fiestas, reuniones, asambleas, etc.)?, ¿quiénes no lo hablan? ¿Hay personas que solo hablan la lengua indígena?, ¿quiénes son estas personas (ancianos, mujeres mayores)?

[4] ¿Las tierras o terrenos asignados se heredan?, ¿quiénes heredan (hombres, mujeres) ?, ¿cuándo se pierde este acceso?

[5]¿Quiénes pescan y cómo se dividen las tareas en esta actividad (varones/ mujeres/jóvenes/adultos)?

[6]¿Quiénes participan en la extracción de madera (varones/mujeres/adultos/ jóvenes)

[7]¿Cómo y quiénes realizan el cultivo (roles por etapas, varones/mujeres) ?, ¿ha cambiado con el tiempo?

[8]¿Cuáles son las principales autoridades y organizaciones locales?, ¿Qué se necesita para ser comunero?, ¿quiénes son considerados comuneros?, ¿qué cualidades o requisitos deben tener las autoridades o líderes comunales? ¿Quiénes participan de la asamblea (hombres, mujeres, inscritos, todos) ?, ¿cada cuánto tiempo se reúnen? (asamblea)

[9]¿A dónde se mudan las personas que recién se casan?, ¿dónde eligen vivir (cercanía a algo o alguien)?, ¿cómo se organizan las familias?, ¿quiénes viven en cada hogar? (padres e hijos, abuelos, nietos, entre otros)¿Qué labores realizan los hombres y las mujeres?, ¿cuáles son los jóvenes y los ancianos?

[10]¿Qué enfermedades son más frecuentes en la localidad?, ¿a dónde van a curarse?, ¿qué personas pueden curar?, ¿existen chamanes o curanderos? ¿las mujeres practican el parto vertical?, ¿se recurre a parteras o matronas?, ¿usan plantas o animales para curar las enfermedades?.

[11]Describir el ritual del matrimonio: ¿cómo decide uno casarse?, ¿cómo se pide el permiso?, ¿se entregan ofrendas?, ¿cuáles son los preparativos?, ¿hay reglas para elegir la pareja?, ¿a dónde se van a vivir?, etc. ¿Hay alguna otra costumbre importante en la localidad? (Ej.: nacimiento, bautizo, paso a la adolescencia, primera menstruación para el caso de las mujeres, muerte, la toma del ayahuasca, entre otros: ¿quiénes participan?, ¿qué preparativos se realizan?, ¿qué actividades se hacen?, etc.

[12] Informe N° 00001-2020-DCP-TCP-MC. También se puede consultar la publicación “Consulta Previa y Patrimonio Cultural. Los casos de los paisajes culturales de Tambraico y Cuyocuyo, disponible en el siguiente enlace: https://issuu.com/mincu/docs/consulta_previa_en_paisajes_culturales. Visitado el 27 de julio de 2022.

[13] Muchas de las razones de esta imposibilidad se basan en los desafíos de la administración pública para contar con servidores que consideren el enfoque de género en la implementación de las políticas a su cargo. Entre los inconvenientes operativos para seguir estas pautas se encuentran, según la experiencia de la autora, la falta de servidoras públicas mujeres para la conformación de los equipos de recojo de información en las localidades indígenas como para las diversas acciones que implican las consultas previas así como la falta de disponibilidad de intérpretes en la lengua indígena de las localidades, lo que impide la participación de las mujeres indígenas, cuyo monolingüismo es mayor al de los varones.

[14] Acta de Consulta Previa sobre el Reglamento de la Ley de Cambio Climático disponible en el siguiente enlace: https://consultaprevia.cultura.gob.pe/proceso/reglamento-de-la-ley-marco-sobre-cambio-climatico. Visitado el 27 de julio de 2022.

Bibliografía

Grupo de Trabajo Internacional para Asuntos Indígenas (IWGIA) y Organización Internacional del Trabajo (OIT), 2020. Realidades de las mujeres indígenas: Una mirada desde el Navegador Indígena. IWGIA; OIT.

Ministerio de Cultura, 2020. Consulta Previa y Patrimonio Cultural. Los casos de los Paisajes Culturales Tambraico y Cuyocuyo. https://issuu.com/mincu. [En línea] Disponible en: https://issuu.com/mincu/docs/consulta_previa_en_paisajes_culturales
[Último acceso: 27 Julio 2022].

Montalvo, R., 2016. Conversación a cinco voces: la participación de las mujeres indígenas en los procesos de consulta previa. Entrevista a Beatriz Caritimari, Ángela Chislla, Ketty Marcelo y Gladys Vila. En: K. Vargas, ed. La implementación del derecho a la consulta previa en el Perú. Aportes para el análisis y la garantía de los derechos colectivos de los pueblos indígenas. Lima: GIZ, pp. 131-143.

OIT, 2021. Análisis y eliminación de las barreras a la participación y la organización de las mujeres indígenas: Estudio basado en investigaciones cualitativas realizadas en Bangladesh, Estado Plurinacional de Bolivia, Camerún y Guatemala, Ginebra: OIT.

Organización Nacional de Mujeres Indígenas Andinas y Amazónicas del Perú (ONAMIAP), 2016. Consulta previa en minería: Manual de Capacitación Para Mujeres Indígenas.. Lima: Biblioteca Nacional del Perú.

Potesta, A., 2020. Una revisión de las normativas legales para la participación de mujeres comuneras en la Consulta Previa. Lima.

Rousseau, S. & Morales Hudon, A., 2018. Movimientos de mujeres indígenas en Latinoamérica. Género y etnicidad en el Perú, México y Bolivia. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú.

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