El debate sobre la selección de candidaturas en el Perú: ¿un ajuste al modelo?
Por: Luis Egusquiza Mori
Abogado
“La naturaleza del proceso de nominación determina la naturaleza del partido;
aquel que puede hacer las nominaciones es el dueño del partido”
E. Schattschneider
En 2003, un amplio consenso de diversos actores políticos y sociales precedió a la promulgación de la Ley de Partidos Políticos[1], como última resaca de la marea reformista que se produjo durante la transición democrática. Esta norma definió, por primera vez en la historia peruana, las reglas que las organizaciones políticas debían seguir en sus procesos internos de selección de candidatos y candidatas; el ideal detrás de estas reglas fue democratizar la conformación de las listas de candidaturas. Luego de casi dieciséis años de aplicación existe evidencia más que suficiente para afirmar que ese conjunto de disposiciones no tuvo el impacto esperado y, más bien, sus efectos fueron contrarios a los ideales que le dieron vida.
El presente artículo describe el modelo de selección de candidaturas implantado en 2003 y presenta aspectos relevantes sobre su aplicación a la realidad. A partir de este análisis, sugiere una hipótesis sobre los factores que generaron efectos no esperados en la implementación de la norma que impidieron que los objetivos previstos inicialmente se llegaran a alcanzar.
El modelo de selección de candidaturas de la Ley de Organizaciones Políticas
La Ley de Organizaciones Políticas (LOP), vigente hasta hoy, dispone que las organizaciones políticas pueden optar entre tres mecanismos de selección de candidaturas, a saber elecciones abiertas en las que votan todos los ciudadanos, elecciones cerradas en las que votan solo los afiliados o elecciones indirectas en las que votan delegados que previamente fueron elegidos por el voto directo de los afiliados. Estas modalidades son aplicables a tres cuartas partes de la lista ya que se permite que el cuarto de candidaturas restante pueda ser ocupado por candidatos designados por el órgano partidario que el estatuto señale.
La norma omite cualquier mención a si los resultados de estos procesos internos determinan las candidaturas y su orden de presentación ante el Jurado Nacional de Elecciones.
En cuanto a la conducción de proceso electoral, la ley dispone que esta es asumida exclusivamente por el órgano electoral de la misma organización política y solo si esta lo considera necesario, puede solicitar la asistencia técnica de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE). La participación de ONPE se restringe a proveer dicha asistencia, alcanzar recomendaciones y emitir un informe.
La conducción del proceso corresponde exclusivamente al órgano electoral del JNE. (Foto: El Comercio)
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La presunción detrás de este modelo parece haber sido que los partidos contaban con los recursos logísticos, económicos y humanos para asumir eficientemente procesos internos con estándares mínimos de transparencia y neutralidad. Estas supuestas fortalezas institucionales justificaban que la intervención de los organismos electorales se restringiera a solo una especie de acompañamiento técnico no vinculante.
La aplicación del modelo a los partidos políticos peruanos y sus efectos inesperados
En este entorno fluido y con baja institucionalidad, normas que daban por sentado que los partidos serían capaces de democratizar por sí mismos sus procesos de selección de candidaturas, se convirtieron, en la mayoría de los casos, en meros trámites.
Contrastada con la realidad, la presunción del modelo de 2003 resultó no ser exacta. Ello puede explicarse a partir de lo observado por Zavaleta (2014) respecto a los partidos políticos luego del colapso de los años noventa, pues una vez que la organización política tradicional dejó de ser un vehículo conveniente para su participación electoral “…los políticos peruanos se articularon en coaliciones de carácter temporal […] los candidatos se asocian sobre la base de su capital personal […] Las coaliciones de independientes han conformado un sistema de competencia dúctil y dinámico en el cual las etiquetas partidarias cambian la conformación de sus candidatos en cada periodo electoral”(2014: 52-53).
En este entorno fluido y con baja institucionalidad, normas que daban por sentado que los partidos serían capaces de democratizar por sí mismos sus procesos de selección de candidaturas, se convirtieron, en la mayoría de los casos, en meros trámites, procesos de papel, bajo los cuáles se desarrollaban acuerdos informales entre políticos con expectativas de ser electos y organizaciones políticas inscritas. Ambos actores resultaban siendo en realidad los que estructuraban las listas de candidaturas.
Ya en su primera puesta en marcha en 2006, las elecciones internas presidenciales fueron procesos que se caracterizaron por ser confirmatorios, pues contaban con candidaturas únicas carentes de reglas internas predecibles, pues estas se aplicaban o modificaban arbitrariamente; parcializados, pues los líderes políticos interferían con sus decisiones alterándolas para su conveniencia; y con una poco transcendente participación de la ONPE y el Jurado Nacional de Elecciones (Egusquiza, 2008).
Similares observaciones han sido confirmadas por la propia ONPE en una reciente presentación ante la Comisión de Constitución del Congreso de la República, sumando un dato respecto a su propia participación en los procesos de selección interna de 2016: solo cuatro de 21 organizaciones políticas solicitaron asistencia técnica (Congreso de la República TV, 2019).
Por ejemplo, en 2016, según datos de INFOgob, el 76% de las candidaturas al congreso de la República fueron elegidas por delegados y 6% designadas directamente.
Puestas a elegir entre tres modalidades de selección de candidaturas, la mayoría de las organizaciones políticas optaron por “los mecanismos más excluyentes”, en los términos de Hazan y Rahat (2009). Por ejemplo, en 2016, según datos de INFOgob, el 76% de las candidaturas al congreso de la República fueron elegidas por delegados y 6% designadas directamente.
Una revisión más al detalle de estos procesos muestra datos relevantes pues no es poco habitual encontrar actas partidarias en las que se verifica que apenas unas decenas de “delegados”, a veces inferior al número de candidaturas en disputa, elegían una lista que corría como única en la “competencia”.
A estas asambleas fácilmente manipulables por los liderazgos partidarios, se sumaban la atribución de estos mismos líderes a designar directamente candidaturas. En términos muy concretos, un grupo pequeño de personas, gozaban de la concentración del poder para determinar todas las candidaturas del partido en todos los niveles.
La franquicia y el poder reforzado
Entre 2016 y 2010, 76% de las candidaturas que participaron en elecciones regionales y municipales representaban a coaliciones de independientes.
Levitsky y Zavaleta (2018) afirman que, en la década reciente, las coaliciones de independientes pasaron a ser la forma predominante de organización política. Según estos mismos autores, entre 2016 y 2010, 76% de las candidaturas que participaron en elecciones regionales y municipales representaban a coaliciones de independientes. No corresponde a este artículo identificar las razones para el florecimiento y expansión de este fenómeno, pero sí señalar algunos de sus nutrientes más eficaces, entre ellos, dos reglas establecidas por la ley de 2003.
La primera es la inscripción de organizaciones políticas a la que denominaremos franquicia, especialmente el requisito de recojo de firmas. Aunque este tema parece escapar del enfoque del artículo, encontramos que es clave para explicar los efectos no esperados de la segunda regla bajo análisis: los mecanismos de selección de candidaturas a los que llamamos el poder reforzado.
Nuestra hipótesis de trabajo es que la relevancia de los partidos políticos, en un escenario en el que los candidatos dependen de su capital personal, está dada por el monopolio que ejercen respecto a la presentación de candidaturas. Este monopolio descansa en la obtención de la franquicia. A su vez, esta franquicia es más eficiente, en la medida que el poder para estructurar las candidaturas sea más amplio y esté más centralizada.
Por la extensión de este artículo, nos concentraremos en rastrear el impacto de estos incentivos – la franquicia y el poder reforzado – en las modificaciones normativas aprobadas en los dieciséis años de vigencia de la LOP. En cuanto a franquicia, la ley de partidos políticos original aprobó como requisito central para obtener la inscripción, la presentación de un número de firmas equivalente al 1% de los electores que sufragaron en la última elección general precedente. En 2009 este requisito se aumentó a 3%.Este porcentaje fue aplicable a partir de las elecciones de 2011. Finalmente, a inicios de 2016 el requisito se fijó en 4%.
Para obtener la inscripción, el partido necesita presentar un número de firmas equivalente al 4% de los electores que sufragaron en la última elección general. (Foto: Polítika)
Como señala Del Águila:
En Perú se han implantado el conjunto de requisitos más exigente para inscribir partidos en América Latina […] con ello, de alguna manera, se ha quitado el aire de movilidad y competencia que requiere una democracia. Y es que la legislación, si en algo ha funcionado bien es en aplicar la restricción para el ingreso de nuevos actores, particularmente del interior del país. Sin embargo, en lo que se ha sido menos exigente es en el cumplimiento de la ley con los partidos existentes (por eso hay tantos). Partidos pequeños, organizados en Lima, y que, sin embargo, siguen teniendo inscripción (Del Águila, 2016).
Lo restrictivo del requisito de firmas puede evidenciarse a través del siguiente dato: bajo la regla del 4% solo se logró inscribir una organización política luego de un proceso que duró algo más de tres años.
En cuanto a las reglas de selección de candidaturas, estas fueron modificadas en 2009 para aumentar la proporción de los directamente designados de un quinto a un cuarto del total de la lista. En esa misma modificatoria se eliminó lo que, en la práctica, era el plazo máximo para ejercer cargos directivos internos (cuatro años), disponiéndose que cada partido se encargara de fijar los plazos en sus respectivos estatutos.
Sintomáticamente, las únicas modificaciones de importancia sobre el modelo de selección de candidaturas fueron reforzar aún más el poder de libre designación y permitir mandatos extendidos en las direcciones partidarias.
Durante los dieciséis años de vigencia de la LOP, voces provenientes de la propia política, de la sociedad civil y de la academia abogaron por reformar las dos reglas que hemos analizado, algunas iniciativas avanzaron más que otras, pero todas encontraron fuerte resistencia en el parlamento. Comportándose como actores racionales las organizaciones políticas inscritas gozaron de los beneficios de la franquicia y el poder reforzado en un contexto en cual los costos de mantenerlos sin modificaciones eran ínfimos. Ese contexto favorable fue modificándose progresivamente desde el estallido de los escándalos de corrupción política.
La Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política
Los casos “cuellos blancos” y “Lava jato” y sus vinculaciones con la política gatillaron un proceso de reforma política impulsado por un actor insospechado: el Poder Ejecutivo. Salvo menciones aisladas en mensajes presidenciales de los antecesores al presidente Martín Vizcarra, el Ejecutivo siempre pareció estar al margen de los intentos de reforma política. Era, más bien, el Congreso el que asumía un rol estelar tanto para el nacimiento como para el entierro de estos.
A fines de 2018, luego del referéndum sobre reforma constitucional, el Poder Ejecutivo convocó a la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política (CARNP)[3]. Este grupo de especialistas presentó en marzo de 2019 un conjunto de propuestas de reformas constitucionales y legales, entre las cuales se encontraban sendos proyectos que abordaban tanto la inscripción de partidos como la selección de candidaturas, como parte de las medidas destinadas a asegurar la existencia de organizaciones políticas fuertes y representativas.
Miembros de la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política. (Foto: El Comercio)
Así, el informe de la CARNP propuso, por un lado, eliminar un elemento clave para la obtención de la franquicia, a saber: las firmas de adherentes. En vez de estas se propuso que cada organización política para inscribirse debía acreditar poseer un número de afiliados equivalente al 0.075 % de electores que sufragaron en las últimas elecciones al Congreso.
El Ejecutivo comprendió que varias de estas propuestas eran funcionales al posicionamiento de la lucha contra la corrupción como eje central de su gestión.
Por otro lado, para reducir el poder reforzado de determinación de candidaturas, la CARNP propuso medidas que se puede resumir en tres aspectos: elecciones abiertas, simultáneas y obligatorias como único mecanismo de selección; conducción de estos procesos por los organismos electorales nacionales; y la reducción de la designación directa al porcentaje con que se aprobó originalmente en 2003; un quinto de las candidaturas presentadas en lista (2019: 170-177).
En abril, el Ejecutivo hizo suyas estas propuestas y las presentó al parlamento como iniciativas legislativas. En junio, luego de idas y vueltas respecto al destino de las propuestas y de un apoyo inicial tibio, el Ejecutivo comprendió que varias de estas propuestas eran funcionales al posicionamiento de la lucha contra la corrupción como eje central de su gestión y utilizó su “bala de plata” haciendo cuestión de confianza sobre estos proyectos. De negar la confianza, el costo de no reformar el modelo de 2003 parecía haber superado al beneficio de mantener el estatus quo.
Las propuestas del Ejecutivo presentadas ante al parlamento como iniciativas legislativas. (Foto: Andina)
La propuesta aprobada por el Congreso: la resiliencia del modelo
Hace pocos años el término resiliencia proveniente de la psicología ha tomado por asalto los estantes de las librerías y los discursos de los opinantes. El término hace referencia a la cualidad de una persona de sobreponerse, adaptarse y superar circunstancias traumáticas. Este mismo atributo puede identificarse en las reglas del modelo de 2003, especialmente en las que hemos analizado con detenimiento en este artículo.
En el caso que nos avoca, la circunstancia traumática ha sido marcada por la coyuntura política, las organizaciones políticas que poseen inscripción ante la posibilidad de cierre del Congreso y sin el incentivo de la reelección, acusaron el golpe y sacrificaron su “buque insignia” al aprobar la eliminación del requisito de firmas de adherentes. No obstante, la resiliencia del modelo adoptado puede verificarse en el dictamen que sobre la selección de candidaturas ha aprobado la Comisión de Constitución en estos últimos días[4].
Dicho texto, con diferencias menores, parece recoger la propuesta presentada por el Ejecutivo, sin embargo, en las disposiciones complementarias y transitorias, que serían aplicables en las elecciones de 2021, se crea un estatus diferenciado entre aquellos partidos con inscripción vigente, es decir para los poseedores de la franquicia y los partidos que se inscribiesen con posterioridad a la promulgación de la norma.
Por un lado, los partidos inscritos podrán elegir bajo sus propios requisitos y condiciones sus candidaturas para el 2021. Ello implica que podrán determinar con amplia libertad quiénes pueden postular, la modalidad de elección, el sistema electoral, entro otros aspectos. En la práctica, esta medida podría implicar un grado más alto de autonomía que el otorgado por la ley de 2003, aunque se acepta que la conducción de los procesos estará a cargo de los organismos electorales nacionales.
Luego de definida la elección interna, los partidos inscritos participarán de las primarias solo para confirmar si sus listas obtienen el apoyo de al menos 1.5% de los electores (poco menos de 265 mil electores tomando en cuenta a los que sufragaron en el referéndum de 2018). Es decir, los ciudadanos y ciudadanas que participarán en la elección no decidirán la composición de las listas sino solo si esta supera el porcentaje mínimo para poder competir en las elecciones generales.
Esta norma crea un marco excepcional para el 2021, en el que los partidos viejos mantienen factores claves para controlar el sistema de nominación de candidaturas, mientras que los partidos «nuevos» pierden ese control pues la selección de las candidaturas se realizará a través de primarias abiertas
Por otro lado, todos los partidos que se inscriban con posterioridad a la entrada en vigor de la ley se someten obligatoriamente a las elecciones primarias abiertas, simultáneas y obligatorias; y en ellas definen, primero, si superan la valla de 1.5% que los habilita para competir en elecciones y, segundo, la composición y orden de sus listas. Para estos casos, la primaria sí implicaría competencia interna.
En la práctica, esta norma crea un marco excepcional para el 2021, en el que los partidos “viejos” poseedores de la franquicia mantienen factores claves para controlar el sistema de nominación de candidaturas, tales como determinar quienes pueden competir, quiénes pueden votar y bajo que modalidad se realiza la elección. Por su parte, los partidos “nuevos” pierden ese control pues la selección de las candidaturas se realizará a través de primarias abiertas. Una especie de “ley del embudo” que perjudica a los nuevos competidores.
Volviendo al enfoque que adoptamos en este análisis, la disposición transitoria descrita puede evidenciar el interés de los partidos políticos inscritos por extender los efectos de su franquicia para garantizar a los candidatos con expectativa de ser electos las ventajas del poder reforzado para obtener las mejores posiciones en fórmulas y listas. Ante la marea reformista post Lava jato, el Congreso le da un aire extra al fallido modelo de selección de candidaturas del 2003.
Referencias
[1] Ley 28094 que posteriormente se pasará a llamar Ley de Organizaciones Políticas.
[2] Para las elecciones de 2006, Transparencia realizó observación electoral en siete organzaciones políticas: Partido Aprista Peruano, Partido Popular Cristiano, Acción Popular, Somos Perú, Coordinadora Nacional de Independientes, Unión por el Perú y Perú Posible. En todos estas se realizaron elecciones internas para candidato a la Presidencia de la República con un solo competidor, salvo el caso del Partido Aprista en el que la competencia fue entre cuatro candidaturas: Alan García, Luis Alvarado, Ángela Valdez y Nancy García. La victoria de Alan García fue abrumadora ante la poca difusión de la existencia de otras candiaturas.
[3] Presidida por Fernando Tuesta y conformada por Jessica Bensa, Milagros Campos, Paula Muñoz y Martín Tanaka. La Secretaría Técnica de la CARNP fue asumida por Ana Neyra.
[4] Ver: Expediente del Proyecto de Ley 04187/2018-PE en http://www.congreso.gob.pe/pley-2016-2021
Bibliografía
Congreso de la República TV (19 de junio de 2019). Sesión Comisión de Constitución 1/11 (19/06/19). [Archivo de video]. Recuperado de https://www.youtube.com/watch?v=mLROh5Fjz80.
Del Águila, A. (15 de marzo de 2016). Repasando la reforma electoral. Recuperado de http://www.noticiasser.pe/index.php/opinion/repasando-la-reforma-electoral.
Egúsquiza, L. (2008). Elección sin competencia: Las primarias presidenciales del 2006. En Asociación Civil Transparencia (Ed.). Cinco años de la Ley de Partidos: ¿Qué cambió y qué falta cambiar? Lima: Asociación Civil Transparencia.
Hazan, R., & Rahat, Gideon. (2009). Selección de candidatos: métodos y consecuencias. En F. Freidenberg & M. Alcántara (Eds.). Selección de Candidatos, Política Partidista y Rendimiento Democrático. México: Universidad de Salamanca.
Levitsky, S. & Zavaleta, M. (2018). ¿Por qué no se construyen partidos en el Peru? En Aljovin, C. & López, S. (Eds.), Historia de las elecciones en el Perú (2a ed., pp. 569-602). Lima: JNE & IEP.
Tuesta, F., Muñoz, P., Campos, M., Bensa, J., & Tanaka, M. (2019). Hacia la democracia del Bicentenario. Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política. Lima: KAS.
Zavaleta, M. (2014). Coaliciones de independientes : las reglas no escritas de la política electoral. Lima: IEP.
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