La búsqueda de personas desaparecidas como política pública. Análisis de las cuatro Comisiones de búsqueda en América Latina: El Salvador, México, Colombia y Perú
En América Latina, las desapariciones forzadas se han convertido en una práctica particularmente atroz de violaciones internacionales de derechos humanos. Ello ha ocurrido durante periodos de dictadura o de conflictos armados internos y, en algunos países, persiste hasta la actualidad debido a fenómenos contemporáneos como la migración, el tráfico de personas y el crimen organizado, pero también la persistencia de prácticas represivas de algunos Estados. La dificultad de los Estados para enfrentar la problemática ha tenido su origen no solo en la falta de voluntad política, sino también en la complejidad (y la novedad) de su abordaje: se requiere una diversidad de saberes y capacidades técnicas que se han ido aprendiendo y profesionalizado de manera reciente. Así, los Estados han debido improvisar estrategias, entre ellas la creación de mecanismos extraordinarios para colaborar con la búsqueda. Este artículo presenta los principales hallazgos y desafíos identificados a partir del análisis de las 4 comisiones creadas para la búsqueda de personas desaparecidas en El Salvador, México, Colombia y Perú.
Introducción
La experiencia latinoamericana en materia de desaparición forzada se origina en las dictaduras militares del cono sur y de Centroamérica, pero también se replica en democracias, durante procesos de conflicto armado interno como Perú y Colombia, o de contextos de crimen organizado como México. Aunque se ha avanzado en la normativa legal internacional en derechos humanos y derecho penal para combatir y prevenir este crimen, las respuestas estatales en estos países siguen siendo insuficientes. La adopción en 2019 de los Principios Rectores para la Búsqueda de Personas Desaparecidas de la ONU[2] (en adelante “Principios Rectores”) reúne y explicita por primera vez las respectivas obligaciones de los Estados y ha dado nuevos impulsos para fortalecer los esfuerzos de búsqueda de personas desaparecidas.
Obtener justicia y conocer la verdad han sido, desde los inicios de la lucha contra las desapariciones forzadas, los reclamos permanentes de las familias y demás víctimas, y de la sociedad civil, particularmente organizaciones de derechos humanos, academia y otros actores independientes que les apoyan. Estos reclamos forman también el núcleo de los instrumentos legales que, a nivel de la ONU, del sistema interamericano y del ámbito doméstico, han sido creados para combatir las desapariciones forzadas. Definir este crimen, prevenir, investigar, y juzgarlo, así como reparar los graves daños que sufren sus víctimas son las principales acciones que los Estados deben realizar en el marco de sus obligaciones legales. La búsqueda de las personas desaparecidas se inscribe en el marco de las obligaciones internacionales que destacan la investigación de la verdad como una medida fundamental para la reparación.
Sin embargo, las falencias en el cumplimiento de esta obligación de búsqueda, incluso la ausencia de resultados positivos en el marco de las investigaciones penales, ha llevado a las víctimas a buscar soluciones fuera del sistema ordinario y a impulsar la creación de instituciones especializadas para la búsqueda. Con la importante excepción de México, su origen se debe a contextos de postransición, lo que constituye un elemento fundamental para entender sus avances y dificultades. Las comisiones de búsqueda a las que nos referimos son: la Comisión Nacional de Búsqueda (CNB) de México, la Comisión Nacional de Búsqueda de Personas Adultas Desaparecidas en el contexto del Conflicto Armado (CONABUSQUEDA) de El Salvador[3], la Dirección general de búsqueda de personas desaparecidas (DGBPD) del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos del Perú, y la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y debido al conflicto armado (UBPD) en Colombia.[4]
En América Latina los resultados de la búsqueda de personas desaparecidas aún son escasos, más aún, en los países donde este crimen ha sido o es un fenómeno masivo.»
En los cuatro países, la creación de estas instituciones extraordinarias para la búsqueda tiene su origen en un fuerte reclamo de las víctimas de las desapariciones forzadas y en actores sociales que buscan respuestas más efectivas del Estado. Al mismo tiempo, observamos que esta especialización y su condición de institución extraordinaria complica sus relaciones con las instituciones ordinarias del Estado, de cuya eficiente articulación y colaboración dependen para complementar su búsqueda. De hecho, esta relación compleja resulta como uno de los grandes retos para una búsqueda efectiva en los países analizados.
También es importante señalar que la creación de comisiones no ha sido la única respuesta de los Estados. Argentina y Chile, que aún mantienen un alto número de personas desaparecidas que no han sido encontradas, no han optado por crear comisiones de búsqueda; la obligación de buscar ha quedado a cargo de los órganos de justicia y de otras instituciones como institutos técnicos del Estado (Medicina Legal etc.) o de iniciativas provenientes de la sociedad civil como los Equipos de Antropología Forense de Argentina y sus similares. La experiencia en estos países demuestra que la creación de instituciones extraordinarias no constituye el único camino para organizar búsquedas efectivas.
Ninguna de las comisiones de búsqueda dispone en su mandato legal, sus competencias y recursos de la totalidad de las herramientas necesarias para la búsqueda. Para que la búsqueda sea eficaz, se necesita una estrategia integral (Principio Rector 8) que requiere, entre otros elementos, una efectiva y fiable coordinación entre todas las instituciones que pueden y deben coadyuvar en la búsqueda (Principio Rector 12).
La obligación de buscar
Desde los inicios, el concepto jurídico de “desaparición forzada” aparece como una obligación en el derecho internacional con la fórmula de determinar o esclarecer “el paradero” de la persona desaparecida. En los sistemas legales domésticos, esta obligación queda adjudicada a las instituciones encargadas de la investigación y persecución penal, pero en la práctica muchas veces la búsqueda no tiene el mismo rango que la investigación de los perpetradores. Si bien el derecho internacional de los derechos humanos establece ambas obligaciones, su desarrollo se da a partir de la Resolución 33/173 de la ONU en 1978, la Declaración de la ONU de 1992 (A/RES/47/133), la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas, adoptada en Belém do Pará (Brasil) el 9 de junio de 1994 hasta la Convención Internacional. En este trayecto, la normativa internacional lo ha incorporado como una prioridad para definir el crimen de desaparición forzada y prevenirlo a través de medidas garantistas desde el estado de derecho y la persecución penal.
La obligación a la búsqueda ha sido reconocida en muchas oportunidades también por el Grupo de Trabajo sobre desapariciones forzadas o involuntarias (GTDFI) de la ONU y ha sido motivo de un amplio desarrollo en la jurisprudencia particularmente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) desde su primera sentencia en 1988. Más recientemente, el Comité contra la Desaparición Forzada (CED), órgano de control de la Convención Internacional para protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas, ha adoptado en 2019 los Principios Rectores que desarrollan en detalle el “deber jurídico de buscar a las personas desaparecidas” como se destaca en su introducción. La Convención Internacional es muy clara en establecer derecho autónomo a la búsqueda, es decir, el derecho de la persona desaparecida a ser buscado y el derecho a buscar de parte de las demás víctimas. Este derecho tiene como componentes principales, más allá de la localización de la persona, su rescate y su debida identificación con todos los recursos posibles, y, en caso de ser encontrado muerto, la digna restitución de los restos mortales a su familia.
Si bien el encontrar a las personas desaparecidas deriva en beneficios de carácter humanitario, este término no debe desdibujar que la búsqueda no es menos importante como obligación legal que la investigación penal del crimen.»
Sin embargo, en América Latina los resultados de la búsqueda de personas desaparecidas aún son escasos, más aún, en los países donde este crimen ha sido o es un fenómeno masivo. Ha sido, ante el creciente clamor y la presión de las familias y grupos de la sociedad civil, que en algunos países se pasó a crear -con ligeras diferencias en denominaciones y estructuras- instituciones especializadas para las búsquedas independientes del poder judicial y con distintos grados de autonomía.
Ello ha traído consigo nuevas oportunidades para la búsqueda, pero también algunos problemas de inserción en el aparato del Estado y de comprensión en términos de narrativa pública acerca de la eficacia de sus funciones. La separación de la tarea de la búsqueda del sistema judicial en órganos independientes lleva a que a estas comisiones a veces se les adscribe –en el discurso público y también en sus normas legales- un “enfoque humanitario”. Este término es problemático en cuanto sugiere diferenciarse de otro enfoque que, por lo menos en los mandatos de las comisiones que lo reclaman, no se nombra o explícita.
Sin ánimo de entrar a un análisis histórico, vale recordar que el origen de este término se remite al Protocolo Adicional I a las Convenciones Ginebra, particularmente a los artículos 32 a 34, que describe en detalle las obligaciones de buscar y restituir a los desaparecidos durante un conflicto armado. Estas obligaciones en el marco del “derecho internacional humanitario” no hacen mención explícita de obligaciones de investigar las causas de la desaparición, pero sí declaran “el derecho que asiste a las familias de conocer la suerte de sus miembros” (art. 32). Con las Convenciones de Ginebra, denominadas a partir de su reformulación de 1949 como “derecho internacional humanitario” en lugar de derecho de guerra, como su base jurídica principal, el CICR ha adoptado el término de “búsqueda con enfoque humanitario” en su lenguaje institucional.
Si bien el encontrar a las personas desaparecidas deriva en beneficios de carácter humanitario, este término no debe desdibujar que la búsqueda no es menos importante como obligación legal que la investigación penal del crimen. La creación de instituciones particulares para la búsqueda de las personas no debe ser entendida como una alternativa “humanitaria” a la búsqueda de la justicia, sino más bien como su complemento imprescindible. La separación de la búsqueda de las personas de las instituciones judiciales se justifica solo cuando ofrece mejores oportunidades para una búsqueda más efectiva. Al crear Comisiones de búsqueda fuera del sistema institucional penal, se esperaba que produjera una búsqueda más eficiente y con resultados exitosos, y, aunque se han registrado avances importantes, todavía persisten algunos desafíos.
Estos desafíos de coordinación entre las comisiones de búsqueda y las fiscalías (o jueces) se manifiestan en todos los países. Se reflejan en las actitudes arraigadas de las fiscalías que buscan cuidar su fuero institucional, confundiendo a veces la independencia de la propia institución con el desconocimiento de la necesidad de cooperar con otras instituciones; en la negligencia de su obligación de búsqueda, dando prioridad o a veces exclusividad a la investigación de los perpetradores, con lo que se pierden datos importantes para la búsqueda que ni son seguidos en la misma fiscalía ni compartidos con las instituciones dedicadas a la búsqueda. También se observa una interpretación algo rígida del concepto de reserva de expedientes y de protección de datos en general sin tomar en cuenta la razón protectora de estas normas.
Mecanismos extraordinarios
Si bien tres comisiones (Colombia, El Salvador y Perú) nacen en un contexto transicional, sus mandatos muestran importantes diferencias que demarcan su radio de acción. Estas son: a. su base legal que define su inserción en el contexto institucional del país; b. la duración de su mandato; c. el período en el pasado al que se refiere el mandato de búsqueda (mandato ratione temporis); d. los límites del contexto de las desapariciones cuyas víctimas se enmarcan en su mandato (mandato ratione materiae). Su vínculo con el paradigma de la “justicia transicional” no es su relación con una situación de transición, sino, más bien, su carácter ad hoc, su creación para un determinado fin -la búsqueda de las personas desaparecidas–, el cual no parece haberse insertado de manera adecuada en las instituciones ordinarias del Estado.
Este carácter de institución “extraordinaria”, creada por actos legislativos o decretos ejecutivos y con relativa independencia de la estructura orgánica del ordenamiento regular del Estado, es lo que permite considerarlas bajo una perspectiva común, independientemente de su enfoque temporal. En ese sentido, los retos de estas comisiones -enfocadas en un período del pasado y que deben relacionarse con las instituciones regulares del Estado- se presentan en términos no tan diferentes de una situación como la de México. La ley mexicana exige a la Comisión Nacional de Búsqueda buscar a todas las personas desaparecidas, las del pasado, las del presente y las que en un futuro sufran una desaparición.
Los familiares demandan no solo ser incluidos en los espacios de diálogo con las unidades a cargo. Debido a sus trayectorias, conocen cómo desenvolverse en estos espacios, manejan prácticas de acción pública, activismo e, incluso, de incidencia política.»
Pero no se busca plantear aquí solo una buena cooperación entre algunas instituciones directamente encargadas con la búsqueda. Una búsqueda efectiva requiere de “una política pública integral en materia de desapariciones”, como postula el Principio 3 de los Principios Rectores. “Debe promover la cooperación y colaboración de todas las instancias del Estado…” (Principio 3, par. 4). Esto requiere una política coordinada de parte del gobierno, basada en una legislación adecuada y apoyada por una jurisprudencia orientada en normas constitucionales y de derecho internacional de los derechos humanos, que confirmen el derecho de las víctimas a una política de Estado orientada en promover con todos los medios posibles la búsqueda efectiva de las personas desaparecidas. Ello implica la necesidad de articular el mandato y las competencias de las comisiones con las otras instancias del Ejecutivo que están o debieran involucrarse en la búsqueda, así como con la jurisdicción penal ordinaria, con miras a complementar y aportar desde diversas disciplinas y experticias con la búsqueda. Los conocimientos y aprendizajes tanto desde las operaciones del Ejecutivo -en tanto búsqueda, relacionamiento con familiares, entre otros aspectos- como desde la investigación penal y sus hallazgos resultan imprescindibles para ofrecer respuestas eficaces en la búsqueda de personas desaparecidas.
La participación de las víctimas
Los mandatos internacionales para incorporar a las víctimas en los mecanismos de justicia transicional y, más precisamente, en los procesos de búsqueda de personas desaparecidas, cada vez son más claros y determinantes (Principio Rector 5). Las Comisiones de búsqueda han introducido una serie de reglamentos y normativas con miras a promover espacios de diálogo que permitan garantizar la participación de las familiares en el proceso de búsqueda. Sin embargo, esta relación se torna compleja y no está exenta de tensiones. De un lado, las Comisiones generan relaciones con los familiares y sus organizaciones creando espacios informativos que, siendo convocados por el Estado, se entienden como formales; sin embargo, para los familiares, los espacios pueden resultar insuficientes: algunos se han convertido en espacios burocráticos que ciertamente responden a la normativa de la Comisión, pero no generan una mayor inclusión de los familiares como ellos esperaban.
Foto: Foto: Alejandro Olazo (Ojo Público)
Los familiares demandan no solo ser incluidos en los espacios de diálogo con las unidades a cargo. Debido a sus trayectorias, conocen cómo desenvolverse en estos espacios, manejan prácticas de acción pública, activismo e, incluso, de incidencia política. Esto genera una mayor demanda de información, intervención y rendición de cuentas. La participación es entendida también como un espacio de escucha, de diálogo y de reconocimiento. En ese sentido, las expectativas de los familiares pueden parecer demasiado exigentes frente a los resultados de las Comisiones. Sin embargo, hay que entenderlas en el contexto de sus trayectorias y, sobre todo, desde sus experiencias personales y colectivas en procesos que pueden resultar doblemente dolorosos, en tanto lo que significa la desaparición de un familiar y el tiempo transcurrido sin obtener ningún tipo de respuesta.
Uno de los aspectos fundamentales de las demandas de participación radica en el acceso a la información, clara y transparente sobre el proceso mismo de la búsqueda. Conocer cómo se planea realizar la búsqueda, cuáles son los criterios de selección en términos de casos, territorio, técnicas a emplearse, recojo de información, etc. Estos son algunos aspectos que los familiares conocen en base a su experiencia y pueden contribuir con las unidades a cargo. Del mismo modo, estar informados acerca de los límites de la intervención, hasta dónde puede llegar o cuándo la alteración de los restos puede entorpecer la identificación, son algunos de los aspectos que los familiares deben estar informados. Proveer de información permite dar cuenta de los límites de la búsqueda; desde cuerpos que probablemente no se ubiquen o, incluso, encontrándolos, no puedan ser identificados o recuperados. Es fundamental revelar a los familiares las dificultades y los límites que plantean los escenarios a los cuales se enfrenta el proceso de búsqueda.
Finalmente, se identifica un camino que puede contribuir a fortalecer una narrativa de búsqueda desde el Estado. El reconocimiento del aporte de los familiares en los procesos de búsqueda, a partir de sus propias experiencias y trayectorias, que el Estado puede recoger y acoger, con mecanismos simbólicos que generen (o recuperen) relaciones de confianza para sostener los procesos de búsqueda. La promoción de espacios de diálogo, la comunicación -entendida como proceso de relacionamiento, de acceso a información y no solo como difusión-, el relacionamiento con funcionarios y funcionarias, alianzas con universidades para programas de formación que reconozcan esas capacidades y la participación en acciones públicas conjuntas para la búsqueda, son algunas iniciativas identificadas que pueden fortalecer la narrativa a partir de su experiencia.
Referencias
Comisión Nacional de Búsqueda de Personas Adultas Desaparecidas en el contexto del Conflicto Armado (CONABUSQUEDA) de El Salvador. (2010). Decreto Ejecutivo 5. Encontrado en: https://www.diariooficial.gob.sv/diarios/do-2010/01-enero/18-01-2010.pdf
Comisión Nacional de Búsqueda (CNB), de México. Encontrado en: https://comisionnacionaldebusqueda.com/
Dirección General de Búsqueda de Personas Desaparecidas (DGBPD), del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos del Perú. Encontrado en: https://www.gob.pe/11866-ministerio-de-justicia-y-derechos-humanos-direccion-general-de-busqueda-de-personas-desaparecidas
Jave, I., Hinestroza, V., y Huhle, R. (2021). Comisiones de búsqueda en América Latina. Una apuesta extraordinaria por la integralidad en la investigación de las desapariciones. Programa Fortalecimiento del Estado de Derecho FED-GIZ. Encontrado en: https://www.identificacionhumana.mx/comisiones-de-busqueda-en-america-latina/
Principios Rectores para la Búsqueda de Personas Desaparecidas. Oficina en México del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Documento CED/C/7. (2019). Encontrado en: https://www.cndh.org.mx/documento/principios-rectores-para-la-busqueda-de-personas-desaparecidas
Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y debido al conflicto armado (UBPD) en Colombia. Encontrado en: https://ubpdbusquedadesaparecidos.co/
[1] Este artículo presenta un resumen del Informe Comisiones de búsqueda en América Latina. Una apuesta extraordinaria por la integralidad en la investigación de las desapariciones. Programa Fortalecimiento del Estado de Derecho FED-GIZ, México, 2021. Véase: https://www.identificacionhumana.mx/comisiones-de-busqueda-en-america-latina/
[2] Documento CED/C/7, 8 de mayo de 2019. Véase: https://www.cndh.org.mx/documento/principios-rectores-para-la-busqueda-de-personas-desaparecidas
[3] Desde 2011, existe en El Salvador la Comisión Nacional de Búsqueda de Niñas y Niños desaparecidos durante el conflicto armado (CNB), creada por Decreto Ejecutivo a partir del mandato de la Corte Interamericana de Derechos Humanos – Caso Hermanas Serrano Cruz Vs. El Salvador.
[4] Fuera de la región hay otras comisiones para buscar personas desaparecidas durante conflictos armados, tal como la Commission of Investigation on Enforced Disappeared Persons (CIEDP) de 2014 en Nepal, con un mandato restringido al conflicto armado (.3).
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