La importancia de la representación
Politóloga.
En una democracia representativa -como la peruana-, las y los ciudadanos eligen a un número de representantes, bajo determinadas reglas electorales, para que ocupen cargos en el Estado. Sin embargo, no todos los ciudadanos tienen la misma oportunidad de ser elegidos. En el presente artículo, se discutirá la importancia de la representación de las mujeres, de las personas indígenas y de las personas LGTBIQ+ en el Congreso de la República y la agenda pendiente.
Entendiendo a la representación
La representación puede comprenderse como “hacer presente en algún sentido algo que, sin embargo, no está presente literalmente o de hecho” (Pitkin, 1985: 10). Por su parte, Manin (1998) plantea otro componente importante en el entendimiento de la representación, que es la procuración de actuar en defensa de los intereses de la sociedad. Franceschet (2008) siguiendo a Pitkin clasifica tres tipos de representación: descriptiva, simbólica y sustantiva.
En primer lugar, la representación descriptiva apela a la presencia proporcional de un grupo social en un ente estatal, es decir, a que el órgano sea un «espejo» de la sociedad. Así, por ejemplo, si las mujeres constituyen el 50% de la población, un organismo como el Congreso debería tener un número igual de mujeres y de hombres. En segundo lugar, la representación simbólica alude a cómo los representantes son percibidos por aquellos y aquellas a quienes representan. La visibilidad del representante puede empoderar a quienes se identifican con él o ella. Asimismo, esta representación progresa cuando la población comienza a tener actitudes más igualitarias respecto a las capacidades de grupos sociales como funcionarios electos. En tercer lugar, la representación sustantiva se refiere a la promoción de intereses y demandas del grupo que se representa (Franceschet, 2008: 61). En este sentido, Pitkin señala que esta representación se enlaza “con la actividad”. No se trata de una creación de representaciones o símbolos, sino de un actuar por otros, y no exactamente los adornos formalistas que rodean a la acción, sino la sustancia de la actividad misma” (1985: 13).
Llanos señala que la representación descriptiva, como dimensión de la representación política, ha sido reivindicada al tomar en cuenta dos enfoques. El primero es el de la “política de la presencia” y el segundo, el de la “política de la diferencia” (2018: 73). La política de la presencia pone énfasis en el impacto de la subrepresentación de un grupo social, pues “inclina la toma de decisiones en favor de grupos ya dominantes y deja a los otros como ciudadanos de segunda categoría” (Phillips, 1999: 237). Mientras que, por otro lado, la “política de la diferencia” establece un sistema general de derechos para todas las personas, así como un sistema de políticas y derechos especiales, que posibilitan la representación de un grupo para su valoración y afirmación de la especificidad (Llanos, 2018: 73).
La (sub)representación descriptiva
Como se pudo observar en la sección anterior, es importante tener en cuenta la representación descriptiva de los grupos sociales. Sin embargo, el reconocimiento de derechos políticos recién se genera con la Constitución de 1979, la cual implementa el voto universal. No obstante, esta no fue acompañada de incentivos que promuevan la participación de todos y todas. Es, en parte, por ello que se mantuvieron subrepresentados diversos grupos sociales. A partir de los años noventa, el Perú -así como América Latina- experimentó cambios legales e institucionales que dieron respuesta a las demandas de inclusión de grupos sociales, que incrementaron su presencia en los cargos de elección popular (Caminotti y Freidenberg, 2018: 8).
En el caso de las mujeres, en 1997, se implementó la primera cuota de género en el Perú. Se incorporó en la Ley Orgánica de Elecciones que “las listas de candidatos al Congreso deben incluir un número no menor de 25% de mujeres o varones”. Esta modificación aumentó significativamente la representación descriptiva de las mujeres. La cuota aumentó al 30% en el 2000. Sin embargo, como se puede observar en la Figura N° 1, la presencia de mujeres en el Parlamento no ha tenido un crecimiento lineal. Incluso, se puede observar períodos en los que se presenta una disminución.
Figura N° 1. Representación por género en porcentaje. Fuente: Infogob. Elaboración propia.
Esto se debe, en parte, a la posición de las mujeres en las listas electorales. Jaramillo (2019) realiza un análisis de las elecciones generales de 2006, 2011 y 2016 y encuentra que más del 70% de las candidatas se ubican en los tercios medio e inferiores de las listas que presentan los partidos y que el 41% terminan en las últimas posiciones. Esto cambia a partir de las elecciones generales del 2021, pues se implementó, por primera vez, la paridad y alternancia, logrando que las mujeres alcancen casi el 40% de representación. Sin embargo, las mujeres siguen enfrentando otros retos para involucrarse en la política. Estos son principalmente el acoso político, la sexualización, la violencia, entre otros.
Desde el 2006 hasta el 2021, solo cuatro parlamentarios han sido electos y estos provienen del distrito electoral de Lima Metropolitana: Carlos Bruce (2016), Alberto de Belaunde (2016 y 2020), Susel Paredes y Alejandro Cavero (2021).»
Los avances institucionales respecto a la lucha contra la subrepresentación han presentado resultados mayoritariamente positivos. Sin embargo, aún existen muchas reformas pendientes. En el caso de la participación política de las personas indígenas, en el 2002 se presenta la cuota indígena en la Ley de Elecciones Regionales (Ley N° 27683) y la Ley de Elecciones Municipales (Ley N° 26864). En la primera se señala que
“La relación de candidatos titulares considera los siguientes requisitos: (…) Un mínimo de quince por ciento (15%) de representantes de comunidades nativas y pueblos originarios en cada región donde existan, conforme lo determine el Jurado Nacional de Elecciones (JNE)”.
Jaramillo y Valenzuela (2019) han reconocido una serie de retos en esta normativa. Por ejemplo, es problemático conocer quiénes se encuentran en la categoría de indígenas, pues algunos ciudadanos ocultan su identidad por temor a ser discriminados. Cabe señalar que el Ministerio de Cultura cuenta con una base de datos de las personas que se autoidentifican como indígenas (50-51). Los autores señalan que “curiosamente, el Perú presenta una cuota electoral de este tipo a nivel regional y local, pero no establece escaños reservados dentro del Congreso para este sector de la ciudadanía. Otros países con un sector indígena de similares dimensiones sí optan por la reserva de puestos en sus Parlamentos” (2019: 154).
Según el Censo Nacional de 2017, aproximadamente 6 millones de peruanos (el 25,8%) se auto-identificaron como parte del pueblo indígena andino o amazónico. Las regiones que concentran a los ciudadanos indígenas son Lima (22,5%), Puno (14,3%) y Cusco (12,1%) (JNE, 2020a). Sin embargo, como se puede observar en la Figura N°2, el número de parlamentarios autoidentificados como indígenas es extremadamente bajo, al no llegar ni al 2% de representación en el Legislativo. Dentro de los mayores retos que enfrentan las personas indígenas para llegar al poder, se encuentran la discriminación, las condiciones de desigualdad y pobreza.
| Proceso electoral | N° de representantes indígenas | Circunscripción |
| Elecciones Generales 2001 | 1 | Puno |
| Elecciones Generales 2006 | 2 | Cusco (2) y Ayacucho (1) |
| Elecciones Generales 2011 | 2 | Amazonas (1) y Puno (1) |
| Elecciones Generales 2016 | 1 | Ayacucho |
| Elecciones Congresales Extraordinarias 2020 | 0 | – |
| Total | 7 |
Figura N° 2. Representantes indígenas electos/as en el Congreso de la República. Fuente: Cedillo (2018) y JNE (2020). Elaboración: JNE (2020a)
Respecto a la participación política de las personas LGTBIQ+, como se observa en la Figura N°3, la presencia de las y los candidatos abiertamente LGTBIQ+ es baja. Desde el 2006 hasta el 2021, solo cuatro parlamentarios han sido electos y estos provienen del distrito electoral de Lima Metropolitana: Carlos Bruce (2016), Alberto de Belaunde (2016 y 2020), Susel Paredes y Alejandro Cavero (2021). Según la II Encuesta Nacional de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia e IPSOS, el 8% de peruanos se identifica como no heterosexual. Esto equivale aproximadamente a 1.7 millones de peruanos adultos. En este sentido, no se logra superar ni el 2% de representación en el Congreso. Cabe señalar que las personas LGTBIQ+ enfrentan diversos desafíos para ingresar a la política, entre los que se destaca los prejuicios basados en la orientación sexual e identidad de género, el acoso político y la violencia.
| Proceso electoral | N° de candidaturas | N° electos |
| Elecciones Generales 2006 | 04 | 0 |
| Elecciones Generales 2011 | 02 | 0 |
| Elecciones Generales 2016 | 07 | 2 |
| Elecciones Congresales Extraordinarias 2020 | 06 | 2 |
| Elecciones Generales 2021 | 04 | 2 |
| Total | 21 | 6 |
Figura N° 3. Candidaturas LGTBIQ+ 2006-2021. Fuente: JNE (2020b), García (2020) y Ferrari (2021). Elaboración propia.
La presencia de mujeres, personas indígenas y personas LGTBIQ+ es fundamental para la democracia. Sin embargo, como se ha presentado, estos grupos sociales siguen subrepresentados. Por ello, es necesario la generación de cambios institucionales y políticos que incentiven su participación en la política. No solo por términos de justicia, sino también por el impacto simbólico que la presencia de grupos excluidos tiene. Además, es importante recordar que estos grupos sociales superan una serie de barreras para ingresar a instituciones estatales. No obstante, es también importante tomar en cuenta la actuación de los representantes. Por ello,se verá la representación sustantiva.
Hay que tomar en cuenta que mujeres, personas indígenas y personas LGTBIQ+ enfrentan una serie de barreras en el Congreso, como la discriminación y el hostigamiento. Ante ello, el Congreso, como institución democrática, debe garantizar la integridad de las y los parlamentarios.»
La representación sustantiva y cambios pendientes
A pesar de la importancia de la representación descriptiva y simbólica, también se muestra necesario analizar la representación entendida como “el actuar por otros”. A continuación, se presenta un análisis de la representación sustantiva de mujeres, personas indígenas y personas LGTBIQ+. Cabe señalar que, lamentablemente, existe poca evidencia sobre la representación sustantiva en el Perú.
Respecto a la representación de las mujeres, Rodriguez (2010) estudió el periodo parlamentario 2001-2005 y halló que las congresistas no generaban necesariamente proyectos de ley a favor de los derechos de las mujeres. Zegarra analiza el periodo 2011-2016 y encuentra que los parlamentarios sí presentan proyectos de ley a favor de los derechos de las mujeres, pero en menor medida en comparación con las congresistas. Se encuentra que si bien las vivencias personales son un factor importante, también lo son el acercamiento con organizaciones de mujeres y los espacios de discusión de este tipo de legislación, tal como la Comisión de la Mujer (2018: 75). En el mismo sentido, Freidenberg y Gilas (2020) señalan que existen una serie de obstáculos a la representación sustantiva. Los cuales son, principalmente, la falta de experiencia y de solidaridad y/o sororidad entre las mujeres parlamentarias; la ausencia de investigación y conocimiento público de los impactos de la brecha de género y cómo las políticas públicas pueden contribuir a reducir esas brechas; y el desconocimiento y confusión respecto a qué es una agenda feminista (2020: 351-352).
Respecto a la representación sustantiva de las personas indígenas, Cedillo concluye que los pocos parlamentarios indígenas que han llegado al Congreso no han logrado una representación sustantiva, ya que “ante el peso de las discusiones nacionales en materias política, económica y social, en el Congreso no logran poner en la agenda nacional sus asuntos” (2018: 29). Por otra parte, representantes indígenas han sido expuestos al hostigamiento y discriminación por parte de otros miembros del Congreso (Pajuelo, 2007). Esto dificulta la posibilidad de tener éxito en las propuestas legislativas presentadas. Los partidos políticos también tienen un peso relevante para la representación sustantiva indígena, pues no priorizan los temas indígenas en la agenda legislativa.
Recién con las elecciones generales 2016, se eligen a dos representantes abiertamente LGTBIQ+ al Congreso. Carlos Bruce fue el primer parlamentario que reveló ser gay en el 2014[1] e impulsó la Unión Civil no matrimonial para personas del mismo sexo en el 2013. Aunque esta iniciativa no tuvo éxito, fue un importante paso para la discusión de derechos de las personas LGTBIQ+. Posteriormente, se impulsaron proyectos de ley como el Matrimonio Civil Igualitario y la Ley de Identidad de Género, no solo por congresistas abiertamente LGTBIQ+, sino también por parlamentarios aliados. Sin embargo, el Congreso tiene una presencia importante de políticos conservadores. Ello ha hecho que ninguna de las propuestas legislativas mencionadas sean aprobadas.
Sin duda, la representación descriptiva, simbólica y sustantiva de las mujeres, personas indígenas y personas LGTBIQ+ es fundamental para la democracia y para el impulso de leyes más justas y representativas. Sin embargo, como se ha visto, existen otros factores que hay que tomar en cuenta. Por el lado de la representación descriptiva y simbólica, es esencial que los partidos políticos incentiven la participación de estos grupos sociales y sus agendas. Se requiere también modificaciones institucionales como escaños reservados para la personas indígenas y el bloqueo de las listas electorales para garantizar la paridad. Por otro lado, hay que tomar en cuenta que mujeres, personas indígenas y personas LGTBIQ+ enfrentan una serie de barreras en el Congreso, como la discriminación y el hostigamiento. Ante ello, el Congreso, como institución democrática, debe garantizar la integridad de las y los parlamentarios. Asimismo,es esencial para una mejor representación sustantiva, el diálogo constante con la sociedad civil organizada y la ciudadanía en general.
Bibliografía
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Caminotti,M. y Freidenberg, F. (2018). Reformas electorales inclusivas en América Latina y retos para la igualdad real de las mujeres en la política. Mujeres en la política. Experiencias nacionales y subnacionales en América Latina. Ciudad de México: Dirección Ejecutiva de Educación Cívica y Construcción de Ciudadanía, pp. 7-34.
Cedillo, R. (2018). Inclusión política indígena en el Perú del siglo XXI. Apuntes Electorales, 59, pp. 9-44.
Franceschet, S. (2008). ¿Promueven las cuotas de género los intereses de las mujeres? El impacto de las cuotas en la representación sustantiva de las mujeres. Mujer y política. El impacto de las cuotas de género en América Latina. Santiago de Chile: Catalonia.
Freidenberg, F. y Gilas, K. (2020). ¡Ellas tienen los escaños, ellos el poder! Representación legislativa de las mujeres en el estado de Morelos. Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales. 240, pp. 327-358. DOI: http://dx.doi.org/10.22201/fcpys.2448492xe.2020.240.72869
García, G. (2020). Elecciones 2020: Seis candidatos LGBTIQ+ esperan llegar al Congreso peruano. La Mula. Encontrado en: https://mividatrans.lamula.pe/2020/01/16/elecciones-2020-seis-candidatos-lgbtiq-esperan-llegar-al-congreso-peruano/giannacgarcia/
Jaramillo, C. y Valenzuela, M. (2019). Las cuotas electorales. Un análisis multinivel de los efectos de su aplicación. Lima: ONPE.
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Jurado Nacional de Elecciones. (2020b). Medidas para garantizar la política partidaria en igualdad. Jóvenes, LGTBI y personas con discapacidad. Encontrado en: https://observaigualdad.jne.gob.pe/documentos/recursos/Materiales_educativos/Participaci%C3%B3n%20pol%C3%ADtica%20en%20igualdad-J%C3%B3venes,%20LGTBI%20y%20personas%20con%20discapacidad.pdf
Llanos, M. (2018). ¿Importa el género? Adaptaciones y resistencias a la representación de las mujeres en los partidos políticos peruanos (1995-2015). Tesis Doctoral, Facultad de Ciencias Políticas y Sociología, Universidad Complutense de Madrid.
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Pitkin, H. (1985). El concepto de representación. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales.
Rodriguez, D. (2010). ¿Las mujeres hacen la diferencia?: un análisis de la representación de intereses de género en el Congreso peruano actual. Tesis de licenciatura, Facultad de Ciencias Sociales, Pontificia Universidad Católica del Perú.
Zegarra, K. (2018). ¿Qué mueve a quienes mueven la agenda de género? Un estudio del periodo parlamentario 2011-2016. Tesis de licenciatura, Facultad de Ciencias Sociales, Pontificia Universidad Católica del Perú..
[1] Redacción El Comercio (18 de mayo de 2014) “Sí, soy gay y estoy orgulloso de serlo”, admite Carlos Bruce. El Comercio. Encontrado en: https://elcomercio.pe/politica/gobierno/gay-orgulloso-serlo-admite-carlos-bruce-320849-noticia/?ref=ecr
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