Sobre los límites de la acción basada en derechos humanos para abordar las necesidades persistentes de los desplazados internos del conflicto armado
Por: Ivan Ramírez Zapata
Antropólogo UNMSM.
Resumen
En este artículo identifico dos maneras de aproximarse al desplazamiento interno del periodo de conflicto armado peruano (1980-2000). La primera, predominante en la academia nacional, pone el énfasis en el desplazamiento como una necesidad –y una estrategia- para sortear amenazas a la seguridad. Desde esta mirada, el desplazamiento es un nuevo tipo de migración, caracterizado por las sucesivas acciones que empiezan en la salida del lugar de residencia y culminan en la llegada a un nuevo lugar. La segunda entiende el desplazamiento como una continuación de estrategias previas de migración y movilidad en donde, si bien la violencia es el factor expulsor, las necesidades y problemas experimentados en la zona de llegada pueden ser iguales o similares a las que experimentan los migrantes tradicionales y los pobres urbanos. Posteriormente, argumentaré que la segunda perspectiva es la más adecuada para analizar y reflexionar sobre los problemas y necesidades de la población desplazada en el contexto posconflicto, pues estos no han sido adecuadamente abordados por los discursos y el activismo de los derechos humanos.
Palabras clave. Conflicto armado interno, posconflicto, desplazamiento prolongado, derechos humanos.
I. Introducción[1]
El conflicto armado que vivió el Perú entre los años 1980 y 2000 dejó, además de casi 70 mil víctimas mortales y de miles de familias fracturadas, entre 600 mil y un millón de personas desplazadas internas (Barrantes, 2012; Coral, 2010). En este universo de personas, se encuentran quienes huyeron del lugar que habitaban -abandonando sus tierras, bienes y vivienda- para salvar sus vidas y las de sus familias. De acuerdo con el Registro Nacional para las Personas Desplazadas (RND)[2], en el año 2012 un tercio de las personas desplazadas de todo el país inscritas en dicho padrón residían en Ayacucho y alrededor del 15% se encontraban en Lima, siendo los departamentos que mayor cantidad de desplazados concentraban (Ministerio de la Mujer Poblaciones Vulnerables (2012).
En la tesis que inspira el presente artículo, argumento que los desplazados que viven en ciudades son el grupo al cual menos atención se le ha dado al momento de ejecutar e implementar acciones de atención y reparación a las víctimas del conflicto armado. Por razones de espacio, no me detendré a explicar los argumentos para ello aquí. Más bien, en el siguiente texto, discutiré dos maneras mediante las cuales la academia y los especialistas se han aproximado al desplazamiento interno, y lo que implica pensar en las necesidades de la población desplazada una vez que terminaron las amenazas graves a su seguridad, pero permanecieron sus necesidades de sobrevivencia y acceso a servicios.
Foto: El Comercio
II. Dos aproximaciones al desplazamiento
Definición centrada en la urgencia
La definición fundamental e internacionalmente aceptada respecto de qué es el desplazamiento es la que proponen los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos de las Naciones Unidas[3]. De acuerdo a esta, son desplazados y desplazadas internas las personas o grupos de personas que se han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar de residencia habitual, en particular como resultado o para evitar los efectos de un conflicto armado, situaciones de violencia generalizada, de violaciones de los derechos humanos o de catástrofes naturales o provocadas por el ser humano, y que no han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida (Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas, 2010 [1998]: 12).
La principal dificultad para abordar el desplazamiento en el marco de un discurso de derechos humanos está en que se trata de un fenómeno que no constituye en sí mismo un atentado directo contra el cuerpo, como lo son el asesinato, la tortura o la desaparición forzada.»
El carácter involuntario de su partida y el hecho de que permanecen en su propio país son los dos elementos básicos que determinan la condición de desplazado interno. Esta definición surgió en el ámbito de la institucionalidad humanitaria internacional y tuvo como objetivo atender a poblaciones que carecían de protección física y material. Aunque esta definición data de 1998, comenzó a ser trabajada en 1992 en respuesta a una gran demanda internacional por desarrollar normas que protejan al creciente número de personas que se vieron obligadas a abandonar su lugar de origen a causa de las distintas guerras civiles que tuvieron lugar en la segunda mitad del siglo XX (Cohen & Deng, 2008). También en la década de 1990 comienza a producirse con cierta regularidad material bibliográfico sobre desplazamiento en el Perú. Las aproximaciones al tema en la academia han elaborado definiciones que, en lo fundamental, van en el sentido de Principios Rectores[4] enfatizando el abandono del lugar de origen a causa de razones políticas (Kirk, 1991), amenazas a la seguridad inducidas por la presencia de actores armados (Gibaja Vargas-Prada, 1994), contextos de violencia generalizada (Coronel, 1997) o todas ellas juntas, que de forma global constituyen amenazas a la libertad, y a la integridad física y mental (Diez Hurtado, 2003; Mendoza, 2000). No obstante matices en el fraseo, los autores referidos aquí ven el desplazamiento como una estrategia para superar una urgencia: salvar la vida de la familia y la de uno mismo[5].
Los autores citados señalan también que estas personas no han cruzado una frontera nacional pero que, al salir de su lugar de residencia de esta manera, dejan atrás su vida anterior o una parte significativa de esta. Debido a ello, gran parte de la discusión sobre el tema parte de caracterizar el desplazamiento en el país como un nuevo tipo de migración (Coral, 1994). En esa línea, otros documentos señalan que el desplazamiento es un fenómeno “forzado e impredecible” (Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, 2010: 57) que hizo surgir a “un nuevo tipo de migrante o actor social denominado desplazado” (Instituto Nacional de Estadística e Informática, 2009: 39).
Definición centrada en necesidades persistentes
Otra perspectiva entiende el desplazamiento como una continuación de fenómenos previos de migración y no como una ruptura respecto de estos. Es cierto que el conflicto se convirtió en un factor importante de desplazamiento, pero es también cierto que no tenemos por qué mirar los años 1980-2000 como un periodo carente de relación con su historia anterior (Lugar de la Memoria, la Tolerancia y la Inclusión Social, 2015). Estas ideas se sintetizan en la mirada sobre el desplazamiento que propone Sørensen (2002: 39-40), para quien “las categorías de migrante y desplazado interno tienden a perder aplicabilidad analítica cuando procesos complejos de violencia y desplazamiento generados por guerras civiles se combinan con patrones de movilidad previamente existentes”.
Algunas investigaciones siguen esa línea. En un trabajo con 50 mujeres desplazadas en Huancayo, 42% de ellas señaló que su principal motivo para migrar fue de orden laboral, seguido de la preocupación por el estudio de los hijos (16%) y trabajar y estudiar (12%); solo el 16% de este grupo señaló que el terrorismo los obligó a salir de sus tierras. Sobre la base de las respuestas de una encuesta hecha a 949 familias desplazadas en cinco departamentos, otra investigación sostiene que el “desplazamiento no ha sido mayormente intempestivo sino más bien planificado y con puntos de apoyo en los lugares de llegada, en este proceso los desplazados no han variado las estrategias de migración campo/ciudad de sus predecesores” (Pando, 2001: 34).
A pesar de lo que dicen dichos trabajos, lo más probable es que el grueso de la población desplazada tuviese como motivación inmediata para movilizarse el sortear las amenazas a su integridad. En un contexto de posconflicto, sin embargo, la pregunta ya no es cómo solucionar la inseguridad que crea la violencia armada, sino otras: qué pasa después de superada esta amenaza, o qué otras necesidades persisten una vez terminada la crisis de seguridad. Es decir, una vez superada la urgencia por proteger la vida y la integridad, ¿cuáles son los anhelos, expectativas que persiguen las y los desplazados insertados en ciudades? La respuesta se puede resumir en una oración, dramática por su simpleza y contundencia, presente en una publicación realizada por desplazados mismos: “vivienda, trabajo, salud y educación” (Coordinadora Nacional de Desplazados y Comunidades en Reconstrucción del Perú, 2011: 34). En otras palabras, aquellos elementos necesarios para alcanzar una vida digna y cuya concreción dotaría de efectividad práctica a las promesas de inclusión y ciudadanía.
III. Desplazamiento prolongado y derechos humanos
Si la definición centrada en la urgencia describe a los desplazados por los factores que impulsan su salida y la vulnerabilidad inmediata derivada de esta, la definición centrada en necesidades persistentes describe a los desplazados por su articulación con la estructura, actores y espacios de las ciudades a las que llegaron. No se trata de enfoques opuestos –de hecho, algunos de los textos citados tienen, si bien de forma no explícita, elementos de ambas aproximaciones- sino de diferencias de énfasis.
Lo que ofrece el Plan Integral de Reparaciones se queda bastante corto mientras que el MIMP no tenga capacidad de ejecutar proyectos de desarrollo o superación de la pobreza en favor de los desplazados.»
A mi juicio, el énfasis de la definición centrada en necesidades persistentes es más adecuado para hablar sobre los desplazados en el periodo posconflicto, pues toma en cuenta el conjunto de oportunidades para atender a las víctimas del conflicto armado que se abre a partir del año 2000. Sin embargo, el Informe Final de la Comisión de la Verdad y Reconciliación –CVR– (2003), la Ley sobre los Desplazamiento Internos (2004), la Ley que Crea el Plan Integral (2005), entre otra serie de informes y documentos que han propuesto y establecido medidas para comprender y atender a víctimas en general, y desplazados en particular, no han desarrollado a detalle esta mirada y han permanecido más cerca de una definición centrada en la urgencia.
De acuerdo con la literatura internacional, hay tres alternativas de solución duradera al desplazamiento (Brookings-Bern Project on Internal Displacement, 2007): retorno al lugar de origen, integración local en el área de inserción o reasentamiento en otro lugar del país. En cada caso, se hablará de solución permanente siempre que se cumplan determinados criterios que reduzcan significativamente la vulnerabilidad. Siempre que dichos criterios no se hayan satisfecho, podrá decirse que el desplazamiento continúa, lo que se conoce como “desplazamiento prolongado”. Esto supone, a su vez, que el desplazamiento termina cuando los riesgos y vulnerabilidades derivadas de este ya no existen y cuando las necesidades experimentadas por la población específicamente desplazada ya no difieren de aquellas que experimenta la población más amplia dentro de la cual se encuentran.
En la institucionalidad pública peruana sobre la materia, estos elementos no existen o se encuentran poco tratados. Tampoco es un asunto sobre el cual se haya pensado demasiado desde el activismo y el trabajo de la sociedad civil en materia de derechos humanos. Por ello, es importante detenerse en esto último, porque es desde el discurso de los derechos humanos que se impulsó el grueso de la institucionalidad existente en favor de las víctimas del conflicto armado.
Desde mi punto de vista, la principal dificultad para abordar el desplazamiento en el marco de un discurso de derechos humanos está en que se trata de un fenómeno que no constituye en sí mismo un atentado directo contra el cuerpo, como lo son el asesinato, la tortura o la desaparición forzada. Estos casos se definen por una relación de poder donde un agresor criminal ejerce violencia física sobre el cuerpo de una víctima, hiriéndola y/o asesinándola. Las estrategias de acción de la comunidad de derechos humanos en el Perú se han centrado en estos crímenes. Las entrevistas que realicé durante la investigación de la tesis de la cual nace este artículo, así como la documentación revisada, muestran que: a) en la judicialización de violaciones a los derechos humanos usualmente se ven casos de ejecuciones extrajudiciales o desapariciones forzadas; b) la relación de los desplazados con la comunidad de derechos humanos ha sido esporádica y lejana; c) la CVR dedicó solo un capítulo pequeño y de poca profundidad al desplazamiento, a pesar de ser el fenómeno numéricamente más grande del conflicto armado; d) los informes de la Defensoría del Pueblo sobre el avance de la atención y reparaciones a las víctimas del conflicto armado tocan el desplazamiento como un asunto secundario; e) las acciones de consulta, pedidos de rendición de cuentas y cuestionamientos de la sociedad civil a las instituciones encargadas de reparar a las víctimas prácticamente no se han dirigido al MIMP, justamente aquella que carga la responsabilidad de coordinar acciones en favor de los desplazados; y, f) entre muchas víctimas y sus organizaciones, la figura del desplazado no se asocia a la idea de víctima: en esta mirada, la víctima es aquella cuyo cuerpo, o el de su familia directa, ha sido gravemente violentado. No es este el caso del desplazado..
No estoy diciendo que la sociedad civil especializada en derechos humanos no se haya preocupado por la población desplazada. Hay una serie de iniciativas que partieron desde allí para atender el desplazamiento, cuya historia no se ha escrito. Lo que estoy diciendo, más bien, es que no se ha encontrado un discurso articulado ni se ha propuesto un paquete efectivo de acciones que permitan realmente abordar las necesidades persistentes de quienes están en situación de desplazamiento prolongado. Al respecto, lo que ofrece el Plan Integral de Reparaciones se queda bastante corto mientras que el MIMP no tenga capacidad de ejecutar proyectos de desarrollo o superación de la pobreza en favor de los desplazados.
IV. Comentario final
¿Cuánto ha contribuido la institucionalidad pública en favor de las víctimas del conflicto armado a proveer servicios básicos y –especialmente- vivienda digna a la población desplazada? Tal vez mucho, tal vez poco. Ninguna entidad que tiene a los desplazados dentro de su rango ha elaborado una evaluación al respecto. Es probable, por otro lado, que un número grande de desplazados se haya beneficiado de programas sociales y de superación de la pobreza que desde otras instituciones públicas se han implementado en las últimas dos décadas. Resulta curioso que, existiendo un registro oficial exclusivo para población desplazada, este no haya podido convertirse en una herramienta que facilite precisamente el acceso de desplazados a estos programas y su sentido se limite al reconocimiento de su condición de víctima (es decir, a lo simbólico –una vez más-).
Dos cosas para culminar. Las personas desplazadas son registradas individualmente como víctimas. Como tal, se consideran desplazadas a quienes pasaron por la experiencia del desplazamiento durante el conflicto armado. Así, sus hijos o nietos nacidos tiempo después de ocurrido el desplazamiento ya no son considerados desplazados. Lo mismo ocurre con la familia directa que, por una razón u otra, no se desplazó, pero cuyas condiciones de vida o redes sociales de apoyo se vieron mermadas. Pero, si el desplazamiento fue catalogado por la CVR como una afectación a los derechos colectivos, ¿por qué entonces considerar como la unidad de atención al individuo desplazado y no a la familia desplazada? ¿Por qué no pensar en promover la creación de un programa colectivo de reparaciones no solo en favor de organizaciones conformadas por individuos desplazados, sino en favor de familias afectadas en varios sentidos por el desplazamiento?
Son muchas las cosas que corregir para levantar una institucionalidad que efectivamente actúe en favor de los desplazados en ciudades. Hay una que, en este momento, me parece fundamental: hacer un balance de lo que ha logrado la Ley Sobre los Desplazamientos Internos en lo referente a reintegración social de los desplazados. El Reglamento menciona que uno de sus grandes objetivos es generar “condiciones de sostenibilidad social y económica para la población desplazada retornante o asentada”. Así como la Defensoría del Pueblo evaluó varias veces el avance de los programas de reparación, judicialización de derechos humanos y búsqueda de personas desaparecidas, se necesita que esta entidad –en alianza con otras, de ser posible- piense seriamente en sistematizar qué cosa se ha hecho por miles de peruanos y peruanas cuyo desplazamiento continúa prolongándose.
V. Bibliografía
Barrantes, R. (2012). Reparations and Displacement in Peru. New York: ICTJ/Brookings.
Brookings-Bern Project on Internal Displacement. (2007). When Displacement Ends. A Framework for Durable Solutions. Washington DC: Brookings Institution/ University of Bern.
Cohen, R., y Deng, F. M. (2008). Orígenes y desafíos. Revista Migraciones Forzadas. Diez años de los Principios Rectores del Desplazamiento Interno, 4-5.
Coordinadora Nacional de Desplazados y Comunidades en Reconstrucción del Perú. (2011). Agenda nacional de las y los desplazados. Propuesta de la CONDECOREP para la reparación integral a las y los desplazados por la violencia política en el Perú. Lima: CONDECOREP/ PCS.
Coral, I. (1994). Desplazamiento por violencia política en el Perú. Lima: Instituto de Estudios Peruanos.
Coral, I. (2010). Políticas, estrategias y mecanismos de reparación para la población afectada por desplazamiento forzado en el Perú. En C. Díaz Gómez y A. Zamora (Eds.). Reparar el destierro. Lecciones para la reparación a las víctimas del desplazamiento forzado en Colombia desde la experiencia comparada (pp. 156-206). Bogotá: ICTJ.
Coronel, J. (1997). Balance del proceso de Desplazamiento por violencia en el Perú, 1980-1997. En V. Ágreda, A. Diez y M. Glave (Eds.). Perú: el problema agrario en debate – Sepia VII (pp. 587-624). Lima: SEPIA.
Diez Hurtado, A. (2003). Los desplazados en el Perú. Lima: Comité Internacional de la Cruz Roja.
Gibaja Vargas-Prada, P. S. (1994). Aproximaciones a la situación de los desplazados en el Perú. Lima.
Instituto Nacional de Estadística e Informática. (2009). Perú: migraciones internas 1993-2007. Lima: INEI.
Kirk, R. (1991). La década de chaqwa. Los desplazados internos en el Perú. Lugar: CNDDHH/ US Comittee for Refugees.
Lugar de la Memoria, la Tolerancia y la Inclusión Social. (2015). Cada uno, un lugar de memoria. Fundamentos conceptuales del Lugar de la Memoria, la Tolerancia y la Inclusión Social. Lima: LUM.
Mendoza, J. (2000). Los desplazados. 600,000 ciudadanos peruanos sin derechos. Lima: Aprodeh.
Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social. (2010). Compendio de Normas y Documentos sobre Desplazamientos Internos. Lima: MIMDES.
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Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas. (2010). Principios Rectores de los Desplazamientos Internos. En Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social. Compendio de normas y documentos sobre desplazamientos internos (pp. 9-21). Lima: MIMDES.
Pando, C. (2001). ¿Quiénes son los desplazados? Análisis de los resultados de la encuesta a desplazados por efectos de la violencia política (Censo por la Paz 2001). Lima. Disponible en: http://www.insumisos.com/lecturasinsumisas/Quienes%20son%20los%20desplazados%20en%20Bolivia.pdf
Ramírez Zapata, I. (2018). El Registro Nacional para las Personas Desplazadas: características y limitaciones. Revista Mexicana de Sociología 80 (3): 675-702.
Sánchez, J. (1999). ¿Migración o dominio de espacios? Reflexiones sobre la economía campesina en el Valle del Mantaro. En F. Wilson (Ed.). Violencia y espacio social: estudios sobre conflicto y recuperación (pp. 215-224). Lima: Estudios de Desarrollo Internacional/ Centro de Estudios de Desarrollo/ Universidad Nacional del Centro.
Sørensen, N. N. (2002). Representing the local: Mobile livelihood practices in the Peruvian central Sierra. In N. N. Sørensen and K. F. Olwig (Eds.). Work and migration: Life and livelihoods in a globalizing world (pp. 23-44). London/ New York: Routledge.
[1] Este texto se basa en el primer capítulo de mi tesis de Licenciatura en Antropología por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, sustentada en julio del año 2019, la cual puede encontrarse en el siguiente enlace: https://cybertesis.unmsm.edu.pe/handle/20.500.12672/16007.
[2] La creación del RND fue estipulada en la Ley 28223, Ley sobre los Desplazamientos Internos, del año 2004. Según esta ley, el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP) es el ente rector en materia de desplazamiento en el Perú, tarea que hoy ejerce a través de la Dirección de Desplazados y Cultura de Paz. El RND es el único listado oficial existente específicamente pensado para registrar población desplazada por el conflicto armado. En el año 2012, el RND tenía inscritas 45 mil personas desplazadas a nivel nacional; al momento de redactar este texto, dicha cantidad es de aproximadamente 60 mil, pero no se ha publicado un boletín con la información actualizada. Nótese la gran distancia entre esta cifra y el cálculo del total de desplazados que habría dejado el conflicto armado (600 mil – un millón). Para un análisis detallado del RND, así como de las dificultades técnicas para elaborar registros estadísticos sobre población desplazada, ver Ramírez Zapata (2018).
[3] Se trata de 30 recomendaciones que definen quién es desplazado, muestran el perfil del largo cuerpo legal internacional que protege derechos básicos de las personas y señalan las responsabilidades estatales sobre la materia. Estos principios no tienen carácter vinculante, pero pueden entenderse como un estándar mínimo para el tratamiento del desplazamiento.
[4] Esto no quiere decir que dichas definiciones deriven en los Principios Rectores, ni que dichos autores hayan asumido lo que prescriben los Principios Rectores. Más bien, lo que quiero decir es que las definiciones presentes en la academia peruana y la de los Principios Rectores son similares al menos en los aspectos esenciales.
[5] Nótese que, al describir al desplazamiento como una estrategia, se está haciendo énfasis en el hecho de que se trata de una decisión. Es decir, una persona o familia puede decidir desplazarse o no.
