De lo judicial a lo humanitario: una mirada sobre el proceso de búsqueda de personas desaparecidas en Perú y Colombia
Por: Grace Mendoza
Politóloga e investigadora en la línea Memoria, democracia y post conflicto del IDEHPUCP
Durante los últimos años, los gobiernos latinoamericanos han realizado acciones relacionadas con el desarrollo de normativa, el avance en los procesos de búsqueda y el rol de las organizaciones de familiares de las víctimas en dichos procesos.
La problemática de las personas desaparecidas surgió en América Latina en la década de los años sesenta como una práctica sistemática de represión estatal en dictaduras en contra de la población, y en situaciones complejas de conflicto interno incluso en países con regímenes democráticos (IDEHPUCP, 2016). La mayoría de la literatura sobre este tema se desarrolló alrededor de disciplinas como el derecho internacional, a través de diversos dispositivos normativos establecidos por la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH)[1]; la historia, mediante el mandato de reconstrucción de los hechos acontecidos que reciben las comisiones de la verdad; y la antropología junto con las ciencias forenses[2]. Las conclusiones de estas investigaciones, coinciden en la necesidad de que el Estado asuma la responsabilidad de garantizar la justicia, la reparación, la no repetición y la verdad sobre los casos de personas desaparecidas a través de mecanismos concretos.
En esa línea, durante los últimos años, los gobiernos latinoamericanos han realizado acciones relacionadas con el desarrollo de normativa, el avance en los procesos de búsqueda y el rol de las organizaciones de familiares de las víctimas en dichos procesos[3]. Así, en el año 2016, en Perú se promulgó la Ley de búsqueda de personas desaparecidas durante el período de violencia que privilegia el enfoque humanitario[4], tras lo cual se desarrollaron diversos dispositivos de política. Al mismo tiempo, en Colombia, el gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), suscribieron el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, a partir del cual se creó el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición[5]. En dicho marco, se está implementando la Unidad Especial para la Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado (UBPD).
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En ese sentido, el Estado se posiciona como un actor que no solo responde de manera reactiva a las demandas de los familiares de las víctimas, las organizaciones no gubernamentales (ONG) u organismos internacionales; sino que propone, diseña e implementa acciones entorno a esta problemática. Ello también es producto de cambios en los actores privados, como las organizaciones de víctimas, los cuales han tenido un paulatino fortalecimiento orientado a reconocerse como ciudadanos a quienes el Estado está obligado a responder. Para analizar ello, este artículo se centra en el cambio de paradigma de la política entre lo judicial y lo humanitario, el nivel de institucionalización de la política y la introducción de mecanismos de participación.
Mujer del pueblo de Llacchuas participa del entierro de su familiar tras 35 años de espera. (Foto: Jack Ramón/ Andina)
El Estado como actor en la búsqueda de personas desaparecidas
Los Estados son “sistemas administrativos, jurídicos, burocráticos y coercitivos permanentes que no solo tratan de estructurar las relaciones entre la sociedad civil y la autoridad pública, sino que estructuran muchas relaciones cruciales dentro de la sociedad civil” (Stepan, 1978: 12). En ese sentido, estos son actores que intervienen en los problemas sociales, influyen en los procesos políticos y se interrelacionan con los grupos sociales. Ello lo hacen mediante el uso del poder, entendido como la acción estratégica en la que un actor establece el fin que le interesa realizar y combina e instrumenta los medios que son necesarios o eficientes en su consecución (Del Águila 2000: 24). Una de las maneras de hacer efectivo este poder es a través de las políticas públicas, las cuales son una serie de decisiones o acciones que responden a problemas asumidos como públicos (Subirats et al., 2008, p. 36).
Los familiares de víctimas han demandado acciones para que [los Estados] reconozcan las violaciones cometidas, se comprometan con el bienestar de las víctimas, se hagan cargo de las secuelas y demuestren su voluntad para evitar que se repitan.
En la problemática de la búsqueda de personas desaparecidas, los Estados latinoamericanos son actores con posiciones y con estrategias establecidas. Durante los períodos de conflicto, tanto en Perú como en Colombia, los Estados han sido sindicados como perpetradores directos de las desapariciones forzadas o de haber permitido que estas sucedieran. Ante ello, los familiares de víctimas han demandado acciones para que estos reconozcan las violaciones cometidas, se comprometan con el bienestar de las víctimas, se hagan cargo de las secuelas y demuestren su voluntad para evitar que se repitan (Correa, 2011, p. 469). Al principio, las respuestas de estos Estados se basaron en la inacción, entendida también como una forma de hacer política pública ya que implica la toma de decisiones. Posteriormente, debido a la presión de los familiares de víctimas organizados y un despliegue de estrategias constante, el Estado empezó a desarrollar dispositivos de política, aunque de manera desarticulada, pero que abrieron una ventana de oportunidad para que se introduzcan elementos de la justicia transicional en los dispositivos de política.
Para entender estos cambios en el rol del Estado en la política pública de búsqueda de personas desaparecidas, es necesario centrarse en el cambio de paradigma, el nivel de institucionalización del Estado sobre estos temas y la participación de las organizaciones de víctimas.
Madre de un desaparecido durante el conflicto armado peruano participa en una marcha encabezada por la ANFASEP – Asociación Nacional de Familiares de Secuestrados, Detenidos y Desaparecidos del Perú. (Foto: Jaime Pacheco)
Del paradigma judicial a lo humanitario
Las primeras acciones de los Estados para intervenir ante las desapariciones forzadas se basan en el sistema judicial. En consecuencia, la búsqueda de personas desaparecidas respondió a la necesidad de establecer una sanción, y la identificación del agresor y de la víctima. Asimismo, los casos que ingresan por la vía judicial son pocos, debido a que deben cumplir con un estándar penal; y los familiares consideran que el proceso de búsqueda de personas desaparecidas es engorroso, lento y revictimizante. Por ello, esta vía no ha sido suficiente para responder a la demanda de los familiares de las víctimas que es encontrar los restos de sus seres queridos.
Los casos que ingresan por la vía judicial son pocos, debido a que deben cumplir con un estándar penal; y los familiares consideran que el proceso de búsqueda de personas desaparecidas es engorroso, lento y revictimizante.
En el marco de la justicia transicional, entendida como un “esfuerzo por construir una paz sostenible tras un periodo de conflicto, violencia masiva o violación sistemática de los derechos humanos” (Van Zyl, 2011, p. 47), se introduce una segunda vía denominada como enfoque humanitario. Este se refiere a la atención centrada en el alivio del sufrimiento, la incertidumbre y la necesidad de respuesta de los familiares de las personas desaparecidas, por lo que su objetivo principal de restituir los cuerpos de las víctimas a sus familiares. De acuerdo con Van Zyl (2011), ello ayudaría a restablecer la confianza entre los ciudadanos y el Estado (p. 51).
Ahora bien, esta transición del enfoque judicial al humanitario en una sociedad posconflicto también tiene sus problemas y limitaciones. Este cambia la lógica de la acción de la burocracia, ya que obliga a tomar en consideración procedimientos acordes a las tradiciones y costumbres de los familiares, centrarse en la historia de la persona desaparecida para construir su memoria, y acompañar a los familiares en todo ese proceso. Además, a nivel administrativo genera que los sistemas estatales se agilicen, debido a que por peligro inminente ante el encuentro de un sitio de entierro, la intervención debe ser inmediata, lo que no está acorde con los tiempos de la burocracia. Finalmente, implica la necesidad de formar profesionales que interiocen este enfoque para la correcta implementación de los mecanismos de política, lo cual es un desafío para países como Perú y Colombia considerando que las ramas como la antropología no son profesiones demandadas.
Ángela Salazar, integrante de la Comisión de la Verdad de Colombia, participa en una reunión de organizaciones de la sociedad civil auspiciado por la cooperación internacional. (Foto: Comisión de la Verdad)
Nivel de institucionalización de la política
[Se deben] establecer mecanismos que obliguen a las Fuerzas Armadas a participar de la búsqueda, a través de información o de resguardo a lugares de entierro.
Los Estados poseen un determinado nivel de autonomía y capacidad para llevar a cabo sus políticas públicas. Por un lado, la autonomía es la facultad de la élite estatal para emprender sin negociación rutinaria o institucional las acciones que desee con grupos de la sociedad civil o de establecer sus objetivos sin que sean un simple reflejo de las demandas o los intereses de aquellos (Skocpol 2007: 174, y Mann 2007: 58). A nivel de autonomía, los Estados latinoamericanos todavía presentan una injerencia importante de las Fuerzas Armadas sobre este tema. Siendo dicha institución un poder de facto, ha mostrado oposición a medidas relacionadas con la búsqueda de personas desaparecidas, tanto judicial como humanitaria, por el temor de que esta conlleve a la penalización de los casos. Ante ello, es importante tener en cuenta que las entidades con ámbito de competencia en esta problemática deben tener la capacidad suficiente para establecer mecanismos que obliguen a las Fuerzas Armadas a participar de la búsqueda, a través de información o de resguardo a lugares de entierro. Esto último se ha presentado como una de las mayores preocupaciones para las organizaciones de familiares de víctimas.
Perú y Colombia cuentan con una Unidad de Búsqueda de Personas Desaparecidas, siendo la de Perú la más institucionalizada.
Por otro lado, la capacidad del Estado se refiere a la suficiencia como para elaborar e implementar políticas públicas, promulgar leyes y controlar la administración eficaz de la burocracia. Los Estados latinoamericanos han desarrollado mecanismos de política importantes. Por ejemplo, Perú y Colombia cuentan con una Unidad de Búsqueda de Personas Desaparecidas, siendo la de Perú la más institucionalizada. Asimismo, se encuentran en proceso de implementación de una base de datos de ADN de personas desaparecidas y un registro de víctimas de desapariciones forzadas (Jave 2018, p.109). Sin embargo, todavía no se puede analizar la implementación.
Introducción de mecanismos de participación
La democracia también puede ser entendida como a una “democracia de ciudadanos” cuando es capaz de asegurar su participación de manera formal (canalizada institucionalmente) e informal (no canalizada institucionalmente). Esta idea es crucial en la política de búsqueda de personas desaparecidas, ya que el enfoque humanitario considera como un objetivo promover la participación de los familiares en el proceso de búsqueda a partir de decisiones tomadas por ellos mismos, sobre la base de información entregada de manera clara, oportuna y suficiente. En ese sentido, es importante reconocer la agencia desarrollada por las organizaciones de familiares de víctimas como en Perú, a través de asociaciones nacionales, y a la conformación de estas en Colombia debido al Pacto. Anteriormente, la inacción del Estado hizo que las organizaciones tuvieran que realizar una continua incidencia política frente a los actores del Estado; ahora, en el enfoque humanitario se establece de manera formal mecanismos de participación a través de grupos de trabajo, consultas, intervenciones in situ, etc.
A inicios del 2019, se realizó el I Encuentro de Actores para fortalecer la búsqueda de personas desaparecidas, en el que familiares y líderes de organizaciones de víctimas comentaron sus expectativas y demandas sobre el proceso (Foto: Idehpucp)
Ahora bien, el Comité contra la Desaparición Forzada de las Naciones Unidas, ha elaborado una serie de principios rectores para la búsqueda de personas desaparecidas, las cuales se centran en dos ideas clave para la participación. Ello es producto de la experiencia recogida por los familiares de víctimas con la finalidad de introducir mecanismos en la política pública. Por un lado, los familiares deben tener pleno el acceso a la información sobre las acciones realizadas desde el Estado, así como las instancias correspondientes deben de brindar alcances sobre los avances y los resultados. Ello se está introduciendo mediante la gestión de registros estatales que recogen toda la información sobre las víctimas. Asimismo, se ha promovido la implementación de bancos de datos genéticos que permitan continuar con la identificación de los restos encontrados. Estas herramientas para el cumplimiento de la política, solo serán útiles en la medida en que respondan al enfoque humanitario en el sentido de que deben dar respuesta a la incertidumbre que tienen los familiares ante el paradero de su ser querido.
Por otro lado, los aportes, experiencias, sugerencias alternativas, cuestionamientos y dudas de los familiares deben ser tomados en cuenta durante todas las etapas de la búsqueda como insumos para hacer más efectivo el proceso sin someterlo a formalismos que lo obstaculicen. Si bien la problemática de la búsqueda de personas desaparecidas en Latinoamérica es de larga data, la introducción del enfoque humanitario en las políticas públicas del Estado referidas a este tema es relativamente nueva. Esta transformación ha hecho que el Estado tome un rol activo en la búsqueda de personas desaparecidas, que desarrolle una institucionalidad con cierto nivel de autonomía y alcance para cumplir con su mandato y que garantice la participación de los familiares de víctimas como un recurso valioso. (Xanax) Todavía no es posible realizar un análisis de la implementación de la política pública, debido a que es muy reciente, pero como se ha podido demostrar en este artículo, el enfoque humanitario, basado en la justicia transicional, se ha introducido en el quehacer político y en el diseño de sus dispositivos.
Referencias
[1] Declaración sobre la Protección de Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas (1992), Convención Interamericana sobre Desapariciones Forzadas de Personas (1994), Corte Interamericana de Derechos Humanos (1988 – 2017), Estatuto de Roma (1998), Convención de las Naciones Unidas para la Protección de Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas (2010)
[2] En este campo, los estudios han estado ligados a casos específicos, pero también se ha desarrollado una literatura importante del análisis de los procedimientos, técnicas e impactos sobre las exhumaciones en sociedades posconflicto con casos de desaparición forzada.
[3] Para más información sobre dicho desarrollo ver Jave, I. (Coord). Organizaciones de víctimas y políticas de justicia: construyendo un enfoque humanitario para la búsqueda de personas desaparecidas. Lima, Perú: Instituto de Democracia y Derechos Humanos de la Pontificia Universidad Católica del Perú (pp. 15 – 48).
[4] Ley de búsqueda de personas desaparecidas durante el periodo de violencia 1980 – 2000. Ley N° 30470. Diario Oficial el Peruano, Lima, Perú, 21 de junio de 2016 Recuperado de http://www.leyes.congreso.gob.pe/Documentos/Leyes/30470.pdf
[5] Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera. Bogotá, Colombia, 24 de noviembre de 2016. Recuperado de http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/procesos-y-conversaciones/Documentos%20compartidos/24-11-2016NuevoAcuerdoFinal.pdf
Bibliografía
Cameron, M. y Luna, J., (2010). Democracia en la Región Andina. Lima: IEP.
Correa, C. (2011). Programas de reparación para violaciones masivas de derechos humanos: lecciones de las experiencias de Argentina, Chile y Perú. En Reátegui, F. (Edit.) Justicia transicional. Manual para América Latina (pp. 441-476). Nueva York, Estados Unidos: Centro Internacional para la Justicia Transicional.
Del Águila, R. (2000). Manual de ciencia política. Segunda edición. Madrid: Trotta.
Instituto de Democracia y Derechos Humanos de la Pontificia Universidad Católica del Perú (IDEHPUCP)., (2016). Evaluación de las necesidades de los familiares de las personas desaparecidas en el Perú 1980 – 2000. Lima, Perú: IDEHPUCP.
Jave, I., (Coord). (2018). Organizaciones de víctimas y políticas de justicia: construyendo un enfoque humanitario para la búsqueda de personas desaparecidas. Lima, Perú: Instituto de Democracia y Derechos Humanos de la Pontificia Universidad Católica del Perú (pp. 15 – 48).
Mann, M. (2007). El poder autónomo del Estado: sus orígenes, mecanismos y resultados. En Acuña, C. (Comp.). Lecturas sobre el Estado y las políticas públicas: Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual. Buenos Aires: Proyecto de Modernización del Estado, pp. 55–78.
Organización de las Naciones Unidas (ONU). (2019). Principios rectores para la búsqueda de personas desaparecidas. 16 de abril de 2019.
Skocpol, T., (2007). El Estado regresa al primer plano. Estrategia de análisis en la investigación actual. En Acuña, C. (Comp.). Lecturas sobre el Estado y las políticas públicas: Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual. Buenos Aires: Proyecto de Modernización del Estado, pp. 169–200
Stepan, A., (1978). The State and Society. Peru in Comparative Perspective. Princeton: Princeton University Press.
Subirats, J. et al. (2008). Análisis y gestión de políticas públicas. Barcelona, España: Ariel.
Van Zyl, P. (2011). Promoviendo la justicia transicional en sociedades post conflicto. En Reátegui, F. (Edit.) Justicia transicional. Manual para América Latina (pp. 47-72). Nueva York, Estados Unidos: Centro Internacional para la Justicia Transicional.
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