Adendas bajo la lupa
Por: Gerardo Cárdenas
Subeditor digital de RPP
Tras las revelaciones del escándalo Lava Jato, las Asociaciones Público Privadas (APP) enfrentan un cambio en las reglas de juego. ¿Puede la nueva regulación frenar la corrupción y los sobrecostos? Con el reto de la reconstrucción en el norte, y a seis meses de las elecciones regionales, la participación ciudadana surge como opción de fiscalización.
Cuando la Municipalidad de Lima anunció el plan original de la Plaza Nueva, la obra complementaria al by-pass de 28 de Julio, prometió un paisaje particularmente amigable con el medio ambiente: incluía cerca de nueve mil metros cuadrados de áreas verdes con pasto, arbustos, enredaderas y flores. Además, iba a unir dos de los parques más emblemáticos de la ciudad, el Campo de Marte y el Parque de la Exposición, con lo cual Lima iba a tener 32 hectáreas de áreas verdes en total. “Lima tendrá un gran pulmón verde para contrarrestar la contaminación ambiental”, decía el municipio en abril del 2015.
Tres años después, los limeños encontramos que la obra entregada por la gestión del alcalde Luis Castañeda es, más bien, un amplio patio de cemento adornado con palmeras y pasto sintético.
¿En qué momento la promesa verde se tornó gris? Las razones son variadas. Investigaciones periodísticas denunciaron sobrecostos y acuerdos bajo la mesa entre funcionarios de la Municipalidad de Lima y la constructora brasileña OAS previos a la firma de la adenda que abría el camino a la construcción de la obra. La Defensoría del Pueblo detectó que tanto el by-pass como la plaza (que luego pasó a llamarse Alameda 28 de julio) se hicieron sin estudios técnicos que los respalden. Contraloría también detectó graves irregularidades, una de ellas relacionada al cumplimiento de la normativa de las Asociaciones Público Privadas.
El caso del by-pass y la Plaza Nueva es uno de una larga lista de obras construidas bajo la modalidad de Asociaciones Público Privadas (APP), relacionadas a la trama de corrupción con empresas brasileñas, actualmente bajo investigación en el Congreso y la Fiscalía de la Nación. Con una cartera de APP que en febrero del 2017 contaba con proyectos por un monto de inversión de más de 11 mil millones de dólares, es relevante evaluar la modalidad y por qué se ha visto relacionada a la corrupción en los últimos años.
En un artículo publicado en el libro ‘Las alianzas público-privadas en el Perú: Beneficios y riesgos’, editado por la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de la PUCP, la expresidenta del Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (Ositran), Patricia Benavente y el exministro de Economía y Finanzas, Alonso Segura, explican que una APP es una asociación a largo plazo en la que una entidad privada se encarga de la construcción de infraestructura, a cambio de una retribución financiera por parte de los usuarios o el Estado.
El by-pass del 28 de julio es parte de Línea Amarilla, una APP nacida en 2009 luego de la firma del contrato por parte de la Municipalidad de Lima, en ese entonces bajo la gestión de Castañeda, y la empresa OAS, representada en ese momento por el hoy sentenciado y encarcelado Léo Pinheiro. El acuerdo consistía en la construcción y operación de 16 kilómetros de concesión vial a cambio del pago de peaje durante 30 años.
En el camino, tras la llegada de Susana Villarán al municipio en el 2011 y el posterior retorno de Castañeda, la concesión sufrió varios cambios importantes.
Para el 2015 el costo de la obra había aumentado, el pago del peaje se había extendido a 40 años, y los limeños tendríamos una obra en el corazón de la ciudad: un by-pass en plena avenida 28 de julio.
IIRSA-Sur, a cargo de un consorcio liderado por Odebrecht, tuvo un sobrecosto de 149%. Foto: Andina.
El mecanismo de las adendas
“El concepto de APP se degeneró”, comenta a Memoria el ingeniero Juan Pari, excongresista y expresidente de la comisión Lava Jato del período pasado. El grupo de trabajo liderado por Pari investigó irregularidades en asociaciones en las que participaban empresas brasileñas como Odebrecht, Camargo Correa, OAS, entre otras. En su investigación, el exparlamentario expuso cómo se produjeron actos de corrupción que permitieron a las empresas adjudicarse millonarios proyectos de infraestructura que luego incrementaron considerablemente su costo a partir de modificaciones al contrato original: las famosas adendas.
“En los casos que yo he visto las empresas no han puesto el dinero. Es con dinero del Estado, de los usuarios, que se han hecho estas obras. Y se han llevado ganancias”, señala Pari.
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Rafael Chanjan, abogado e investigador sénior del Instituto de Democracia y Derechos Humanos de la PUCP, concuerda con que las adendas son “el mecanismo a través del cual se ha sobrevalorado extremadamente -hasta más del 100%- las obras que se desarrollan a través de APP”.
Solo en la carretera IIRSA-Sur, a cargo de un consorcio liderado por Odebrecht, hubo un sobrecosto de 149%: pasó de costar US$ 263 millones a US$ 654 millones, de acuerdo a un informe de IDL-Reporteros. En la publicación se detalla que los sobrecostos de Odebrecht en Perú alcanzaron los 4 mil 600 millones de soles: el equivalente a 5 veces el presupuesto de Beca 18 del año 2015.
En Lima, la obra Línea Amarilla pasó de costar 570 millones de dólares el 2009 (con la gestión de Castañeda) a 700 millones el 2011 (con la gestión de Villarán).
Para Chanjan, hay un problema habitual que va desde el inicio: generalmente las APP no cuentan con un estudio suficiente de cuánto va a costar una obra. “Quizá por el apuro, o quizá por otras intenciones”, apunta el especialista. Lo cierto es que sin una evaluación seria y sin un cálculo de los riesgos a los cuales debe enfrentar el inversionista privado, el camino para las adendas queda despejado.
“La incidencia de adendas en proyectos de APP en el Perú ha sido mayor al estándar internacional”, apuntan Benavente y Segura en su artículo. “Lo cual, en algunos casos, podría haber incidido en una pérdida de valor por dinero”, agregan.
En los últimos cinco gobiernos se han firmado 109 adendas para 31 contratos de concesión de infraestructura de transporte, de acuerdo al mismo documento. La gestión que más adendas albergó fue la del segundo gobierno de Alan García, con 44. En segundo lugar está Ollanta Humala, con 27.
La firma de estas adendas no implicó necesariamente un beneficio para los usuarios. Una investigación de RPP Data reveló que luego de revisar 68 adendas para obras de infraestructura vial, ninguna de ellas especifica inversiones que tomaran en cuenta la seguridad vial. Todo esto en las mismas carreteras en las que se registran más de 4 mil accidentes de tránsito al año.
“Las APP de por sí no son malas. Lo que pasa es que en la práctica están siendo usadas para sobrecostos, para beneficios del contratista, y en desmedro del patrimonio del Estado”, comenta el investigador Rafael Chanjan.
“El Perú es un barco a la deriva que no tiene rutas ni puertos definidos. Es el privado quien te pone la agenda, quien te pone la ruta. No es el Estado. Debería ser al revés”, comenta Pari. “¿Cuál es la alianza público privada? Es el negocio privado utilizando mecanismos de corrupción”, agrega.
Juan Pari, excongresista y ex presidente de la comisión Lava Jato del Congreso. Foto: Andina.
Medidas anticorrupción
La revelación de actos de corrupción ha hecho que en los últimos meses se produzcan cambios en la normativa vinculada a las APP. “Se ha producido una progresiva regulación más estricta, haciendo que la mayor parte de estas cosas [las negociaciones y adendas] pasen siempre por autorización del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)”, explica Walter Albán, director ejecutivo de Proética, el capítulo peruano de Transparency International.
En el 2014 la Ley N° 30167 sancionó con la anulación al contrato o adenda que no tenga la opinión favorable del MEF. Después de algunas excepciones (la Municipalidad de Lima, la entidad pública que más APP adjudicó sin consultar al MEF, siguió firmando contratos a pesar de la sanción) se conoce que en la actualidad todos los contratos son remitidos a este ministerio para su aprobación, de acuerdo con la información mostrada por Patricia Benavente y Alonso Segura en su artículo.
Otro punto importante fue la implementación de cláusulas anticorrupción en contratos de grandes obras públicas de infraestructura. Entre otras medidas, estas disponen la resolución del contrato ante hechos de corrupción relacionados a la adjudicación del mismo. La disposición se basa en una recomendación hecha por la Comisión Presidencial de Integridad, y se ha anunciado que será obligatoria para las obras relacionadas a la reconstrucción en la costa norte.
El ex Defensor del Pueblo Eduardo Vega, quien presidió dicha comisión, comenta a Memoria que es importante también contar con un plan de infraestructura nacional para los próximos 20 años. Un documento permita delimitar qué obras son importantes para el Perú. Así se evita que cada funcionario tenga su propia agenda en cuanto a proyectos
Además, es necesario revisar los expedientes técnicos de las APP. “Y que la ingeniería proporcione (gaby, habías puesto dé pero me hace ruido) mucho más detalle, para que estas adendas no sean lo que hemos visto ahora con el caso Odebrecht”, comenta Vega.
El rol de Contraloría, en el marco de la nueva Ley de Fortalecimiento, aprobada este marzo, es clave en la prevención de la corrupción en las APP. “Los órganos reguladores como Sutran deberían tener un mayor protagonismo”, apunta Chanjan.
El reto para el actual Gobierno de Martín Vizcarra está en fiscalizar las APP sin caer en la paralización de obras. Hay que recordar que el presidente tiene al frente una reconstrucción lenta (a la que él mismo se refirió con que “hasta ahora no han hecho prácticamente nada”) y una búsqueda de dinamismo en la economía.
Al mismo tiempo, Vizcarra recibió críticas y fue investigado por la Fiscalía tras la firma de la adenda del contrato del Aeropuerto Internacional de Chinchero, en Cusco, cuando fue ministro de Transportes y Comunicaciones.
“Se trata de ver cómo permitir que estas opciones [las APP] estén en la posibilidad de liberar al estado de cargas que podrían ser asumidas por particulares, pero cuidando que no se pueda hacer un abuso, como ha ocurrido en el pasado”, opina Walter Albán.
El Aeropuerto de Chinchero, una obra que inicialmente tendrá un costo de US$ 200 millones, ya no será una APP. Ahora se desarrollará a través de la modalidad de obra pública.
Reniec admitió 21, 321 firmas válidas de planillones de Habla Castañeda. Pero se necesitan 25,000 para que autoridad edil rinda cuentas. Foto: Andina.
La importancia de la vigilancia
En un país en el que hechos de corrupción tienen relación con un presidente renunciante, otro se encuentra preso, otro en vías de extradición, uno investigado y hasta uno indultado; quizá suene paradójico que una parte de la solución dependa del ciudadano de a pie.
De hecho, los especialistas coinciden en que la participación ciudadana es clave en el intento de prevenir la corrupción.
En el caso del by-pass y la Plaza Nueva, las primeras denuncias aparecieron en los medios de comunicación luego de que los vecinos registraron las irregularidades en fotografías y videos: paralización de obras, retiro de tanques de gasolina, grietas, etc. Una denuncia ambiental destapó otra por sobrecostos, y esta, finalmente, a los acuerdos bajo la mesa para la firma de adendas.
“En las democracias que funcionan mejor y tienen menos corrupción, la ciudadanía ejerce la vigilancia ciudadana”, señala Walter Albán. “Acá en el Perú estamos poco acostumbrados a hacer esta demanda, es algo que tenemos que cambiar, hacer que el ciudadano se empodere”, asegura.
En Lima, el colectivo ‘Habla, Castañeda’ recolectó las 25 mil firmas necesarias para que el alcalde responda sobre su gestión a la ciudadanía en el primer proceso de este tipo: una demanda de rendición de cuentas. “Esperamos que el Jurado Nacional de Elecciones, quien está velando por todo el proceso, garantice una calidad de respuestas bastantes sustanciales”, comentó el regidor Hernán Núñez, promotor de la iniciativa, a Ideele Radio.
Las preguntas, como era de esperarse, se enfocan en los costos y sobrecostos de algunas de las obras emblema de la gestión de Castañeda. “¿Cuánto costó la Plaza Nueva?”, estaba escrito en la pancarta de un integrante del colectivo. Al cierre de la presente edición la Municipalidad de Lima no ha informado sobre un monto preciso.
La importancia de la vigilancia ciudadana está respaldada en investigaciones, como la del profesor e investigador de la Universidad de Columbia Paul Lagunes. En su estudio, titulado ‘Guardianes de la administración pública’, Lagunes llevó a cabo un experimento en el que se tomó en cuenta a 200 municipalidades del Perú que realizaron obras como pistas, lozas deportivas, veredas, etc. entre los años 2015 y 2017.
A 100 municipios se les comunicó de manera formal que tanto la sociedad civil (bajo el monitoreo de Proética) como la Contraloría General de la República iban a estar al tanto del desarrollo de las obras. A las otras 100 no se les informó sobre la vigilancia.
Lagunes obtuvo como resultado que si bien el tiempo de ejecución había sido similar, el costo de las obras en municipios “vigilados” fue sustancialmente menor al de las comunas que no recibieron comunicación sobre la observación. El costo de las obras “vigiladas” fue cerca del 50% menos: se calculó un ahorro de más de 24 millones de soles solo en las municipalidades observadas.
Walter Albán, presidente ejecutivo de Proética, señala los beneficios de la vigilancia ciudadana. Foto: Andina.
“Hay un círculo que hay que potenciar: ciudadano, prensa y funcionarios honestos que quieren denunciar. Hay que garantizar que las personas puedan tener un canal efectivo que a la vez los proteja”, añade Eduardo Vega. “En la Reconstrucción con Cambios hay una oportunidad de que las comunidades, la gente que va a estar directamente vinculada con las obras, pueda tener una participación activa”, reflexiona.
“No será perfecto en un primer momento, pero hay elementos suficientes para estar convencidos de que a la larga esto es un camino de aprendizaje que da excelentes resultados”, señala Walter Albán.
“Lamentablemente las redes de corrupción están intactas en los gobiernos regionales”, advierte Vega, quien alista una investigación sobre el tema para mediados de este año. A seis meses para las elecciones regionales y municipales, es necesario prestar atención a lo que ocurre en provincia.
Actualmente, de acuerdo a cálculos de la Defensoría del Pueblo, Perú pierde 12 mil millones de soles anuales por casos de corrupción. La cifra es elocuente: supera al presupuesto anual del Ministerio del Interior.
En un país en el que solo dos de cada 100 denunciados por corrupción terminan en prisión, de acuerdo al Mapeo de Iniciativas Anticorrupción en el Estado Peruano, La Sociedad Civil y Las Empresas, realizado por la Universidad Ruiz de Montoya, el esfuerzo ciudadano cobra una relevancia mayor. Dependerá de ello prevenir que se repitan actos de corrupción en proyectos que, al menos en teoría, deberían beneficiar a todos los peruanos.[/show_more]
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