En esta nota se expondrán las razones por las que se comparte la preocupación expuesta por la sociedad civil.
La Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información Pública: una herramienta eficaz
Como consecuencia de que la dictadura fujimorista convirtió a la corrupción en una práctica sistemática, generalizada y organizadora del Estado peruano, una de las principales tareas a llevar a cabo por la transición democrática fue transformar la institucionalidad estatal a fin de que esta sea impermeable a la corrupción y coaptación por los intereses privados. En ese sentido, se buscó dotar al derecho de acceso a la información pública, reconocido en el artículo 2.5 de nuestra Constitución, de un correlato institucional que tuviera entre sus pilares al principio de publicidad de todos los actos del Estado, garantizando así, las mejores condiciones para promover la vigilancia y fiscalización ciudadana como elementos fundamentales de la democracia.
El paso más importante en este sentido fue la aprobación de la ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, y sus modificaciones mediante la ley 27927, pues permitió el desarrollo legislativo del derecho fundamental de acceso a la información pública, estableciendo las responsabilidades de las entidades del Estado, los procedimientos para acceder a la información pública y los mecanismos y sanciones ante la vulneración de tal derecho.
Sin embargo, y como lo constató la Defensoría del Pueblo mediante Informe Defensorial N° 165, el derecho de acceso a la información pública seguía siendo vulnerado y los mecanismos para defenderse de tales vulneraciones eran poco efectivos. Así fue que tanto la Defensoría del Pueblo como la sociedad civil organizada comenzaron a demandar la implementación de una política pública que estuviera dirigida a generar las condiciones institucionales propicias para garantizar tal derecho. Entre esas condiciones, se visibilizó la necesidad de contar con una Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la información pública.
En ese contexto, la Defensoría del Pueblo, primero[1]; y la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción, después[2], presentaron proyectos de ley para la creación de dicha autoridad. Cabe resaltar que ambos proyectos insistían en la importancia de que la Autoridad cuente con autonomía a fin de que pueda supervisar, fiscalizar y sancionar cualquier incumplimiento en la materia.
¿Y la autonomía?
Aunque el proyecto de ley presentado por la Defensoría del Pueblo, en la línea de las recomendaciones internacionales y la experiencia legislativa comparada, señaló que lo ideal sería que la Autoridad sea creada a través de una reforma constitucional que la constituyera como un nuevo órgano constitucional autónomo a fin de que tenga el rango institucional jerárquico idóneo para garantizar el pleno ejercicio del derecho de acceso a la información; también reconocía que el clima institucional y político del país no permitía tal reforma y, por tanto, proponía (como después lo hace también la CAN) que la Autoridad sea creada como un organismo técnico especializado.
Cabe recordar que, según la ley orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), los Organismos Técnicos Especializados cuentan con “independencia para ejercer sus funciones” (artículo 31 de la LOPE) y son organismos que se crean frente a la necesidad de “planificar, supervisar, o ejecutar y controlar políticas de Estado de largo plazo, de carácter multisectorial o intergubernamental que requieren un alto grado de independencia funcional” (artículo 33 de la LOPE). Es decir, la única configuración legal que era compatible con el nivel de autonomía que requería la Autoridad era su constitución como un organismo técnico especializado.
Sin embargo, el decreto legislativo 1353 sin motivación alguna ha decidido que basta con que la Autoridad tenga el rango de una Dirección del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, a pesar de que tanto la ley de creación del Ministerio como su Reglamento de Organización y Funciones, definen a las direcciones como “órganos de línea”.
Sin la autonomía requerida poco cambia en las condiciones institucionales para garantizar el derecho de acceso a la información pública, pues un órgano de línea depende funcionalmente de un viceministerio y no cuenta con el nivel jerárquico necesario para poder presionar a otras entidades del Estado a fin de que éstas cumplan con satisfacer dicho derecho.
Secretos con la autoridad
Como si no fuera poco con otorgar a la Autoridad una jerarquía funcional que la priva de cualquier autonomía, el decreto legislativo 1353 establece, además, que ésta no podrá acceder a la información que, conforme lo establecen los artículos 15, 15-A y 15-B de la Ley de transparencia y Acceso a la Información Pública, ha sido definida como secreta, reservada o confidencial.
En la práctica, esta restricción impide que la Autoridad cumpla con una de las principales funciones por las que se consideró fundamental su creación: fiscalizar que no se utilice la calificación de determinada información como secreta, reservada o confidencial a fin de restringir arbitrariamente el derecho de acceso a la información pública. En ese sentido, era imprescindible que la Autoridad pueda acceder sin restricción alguna a todo tipo de información a fin de poder valorar la pertinencia y conformidad con la constitución de su calificación como secreta, reserva o confidencial, de ser el caso.
Cabe señalar que tanto el proyecto de ley de la Defensoría del Pueblo como el proyecto presentado por la CAN contemplaban que la Autoridad podía acceder sin restricción alguna a la información de las entidades afectadas por la aplicación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como el deber, por parte de dichas entidades, de colaborar con la Autoridad para el cumplimiento de sus labores. Dicho deber de colaboración, además, tenía como correlato la obligación de la Autoridad de no divulgar la información secreta, reservada o confidencial a la que haya tenido acceso, señalando que quienes incumplen dicha obligación podían ser sancionados penal, civil o administrativamente, según corresponda.
Finalmente, es importante señalar que esta misma restricción es aplicable al Tribunal creado por el decreto legislativo 1353 dejando a éste sin herramientas para cumplir sus funciones de protección y sanción ante vulneraciones al derecho de acceso a la información pública.
Hacia atrás
Otro retroceso en materia de acceso a la información pública es aquel vinculado al plazo que tienen las entidades para responder a los pedidos de acceso a la información que le presentan los ciudadanos. Antes del decreto legislativo 1353, la ley establecía que cuando se tratase de información que exija un nivel mayor de dificultad para ser recabada, el plazo de entrega de la información se extendía por cinco días más; en cambio, con la aprobación del reciente decreto, no existe plazo de prórroga, sino que se deja al criterio de la entidad el establecimiento de dicho plazo.
Esta nueva disposición es un grave retroceso no solo porque va en contra de la realidad: uno de los principales motivos de quejas ante incumplimientos a la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública es que las entidades no cumplen con remitir la información en los plazos de ley; sino porque legaliza la arbitrariedad en el establecimiento del plazo, sometiendo un derecho fundamental al antojo de las entidades, las mismas que, en los peores casos, ni siquiera nombran a un funcionario responsable de la entrega de la información solicitada.
Y ahora, ¿quién podrá defendernos?
Como se ha expuesto, la Autoridad creada no cuenta ni con el poder ni la autonomía necesaria para lograr los objetivos que se ha trazado, los mismos que están estrechamente vinculados a la consolidación del Estado peruano como un Estado Constitucional y Democrático de Derecho, entendiendo que éste tiene entre sus principales características la maximización del principio de publicidad de cara a permitir el mayor control ciudadano posible de los actos envestidos de poder público.
Ante ello, es pertinente recordar que en ejercicio de sus facultades, el Congreso de la República puede revisar y, de ser el caso, derogar, los decretos legislativos emitidos por el Poder Ejecutivo.
Habiendo señalado las deficiencias del decreto en comentario, se recomienda a los congresistas hacer uso de dicha facultad a fin de garantizar las mejores condiciones institucionales para la satisfacción del derecho de acceso a la información pública.
Escribe: Marité Bustamante, asistente de investigación del IDEHPUCP
(30.01.2017)
[1] El proyecto de ley presentado por la Defensoría del Pueblo puede ser revisado en el siguiente link: https://es.scribd.com/doc/117451880/Anteproyecto-Autoridad-Autonoma
[2] El proyecto de ley presentado por la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción puede ser revisado en el siguiente link: http://can.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2016/05/Anteproyecto-Ley-Autoridad-Nacional-de-Transparencia.pdf
