Un aspecto que vale la pena resaltar es que resulta altamente positivo que el Decreto Supremo a través del cual se ha aprobado el PNDH haya sido refrendado por todo el Consejo de Ministros. Esta suscripción brinda una mayor garantía de consenso y compromiso de cumplimiento de lo allí establecido.
No obstante, el PNDH presenta ciertos elementos que ponen en duda su idoneidad como un instrumento encargado de operativizar las políticas de derechos humanos en el Perú. A continuación presentamos algunas consideraciones sobre esta nueva herramienta.
La reiterancia de políticas públicas ¿Cuáles son los verdaderos aportes?
Una lectura a profundidad del PNDH nos permite notar que un alto número de actividades en realidad son políticas ya existentes y, por lo tanto, no habría allí un aporte sustancial por parte de este nuevo instrumento, sino que el PNDH solo se limitaría a referir como actividad la «implementación» de dicha política. Este es el caso del Plan Nacional de Gobierno Electrónico, el Plan Nacional Concertado de Salud, la Nueva Ley Procesal de Trabajo, el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana, o la Ley de promoción de la alimentación saludable para niños, niñas y adolescentes, entre otros. Si bien es loable que para hacer el PNDH se hayan identificado las diferentes políticas sectoriales, este documento debió integrarlas y complementarlas. Por el contrario, lo que encontramos es un listado de dichas políticas ya existentes – y que por ese solo hecho deben ser cumplidas – fraseadas como actividad.
En muchos casos, esta situación también lleva a que muchas de las actividades propuestas no se condicen con el objetivo planteado. Este es el caso del Objetivo 1 del Lineamiento Estratégico 2, al que haremos referencia en el siguiente acápite. En el mismo sentido, en el Objetivo 2 del Lineamiento Estratégico 2, referido al desarrollo de un marco de protección para hacer efectivo el derecho a la igualdad y no discriminación. De la lectura de las actividades previstas para dicho objetivo, no resulta clara la pertinencia de la creación de una plataforma única de información y recepción de denuncias contra la discriminación y la implementación de un sistema de registro y monitoreo de casos de violencia y discriminación. ¿Realmente se trata de actividades distintas o se trata de la misma actividad?. Sumado a ello, pareciera que, en nuestro país, la falta de sanción a actos de discriminación no se da por falta de mecanismos de protección, sino por una falta de efectividad de dichos mecanismos. ¿Crear una plataforma de recepción de denuncias de discriminación implicaría que se trate de un nuevo mecanismo para reclamar por actos de discriminación que se suma a los ya existentes (proceso de amparo, proceso penal, INDECOPI, Municipios)? ¿Quién se encargaría de tramitar estos casos? ¿No sería más adecuado educar a la población en tolerancia, instruir acerca del uso de las vías judiciales existentes y reforzar las capacidades de los encargados de resolver estos reclamos?
Finalmente, dentro de las actividades del mismo Objetivo 2 se plantea «Promover un debate jurídico para la modificación y perfeccionamiento del marco legal penal en materia de discriminación». Nuevamente, nos preguntamos si las actividades de un PNDH deben estar orientadas a la promoción de debates jurídicos y de qué manera se mediría el impacto de este debate.
El enfoque de grupos en situación de vulnerabilidad
El problema de los grupos en situación de vulnerabilidad, desde nuestra perspectiva, debe ser abordado bajo tres enfoques o perspectivas: i) desde el problema de la discriminación y exclusión social, enfrentando los estereotipos que perpetúan dicha exclusión; ii) desde el problema de la falta de acceso a derechos, como el trabajo, educación, identidad, propiedad, entre otros; y iii) desde la solución de cuestiones y necesidades específicas vinculadas a la particularidad del grupo en cuestión.
El PNDH plantea, al menos en intención, el abordaje desde la primera perspectiva, cuando en el Objetivo 1 del Lineamiento Estratégico 2 se plantea la necesidad de contar con una línea de base para conocer las principales causas de discriminación del país. No obstante, bajo la propia mirada del PNDH, este objetivo no puede considerarse como la intervención (política pública) para lograr la situación deseada. Contar con una línea de base no va a frenar las causas de discriminación del país. La línea de base no puede ser considerada un objetivo del Plan. Antes bien, debiera ser el insumo sobre el cual se elaboran las actividades para cumplir un objetivo orientado a reducir las situaciones de discriminación.
Por otro lado, en relación con un abordaje desde el segundo enfoque, si bien el PNDH desarrolla en su Lineamiento Estratégico 2 un amplio conjunto de medidas para la satisfacción de los diferentes derechos, no observamos una transversalización de los grupos en situación de vulnerabilidad. Por ejemplo, no se mencionan los problemas de identidad del colectivo LGTBI, no se plantean acciones en materia de educación inclusiva referidas a la calidad y necesidad de adaptaciones y no se mencionan los requerimientos vinculados a la salud materna, entre otros. Si bien es cierto que el Lineamiento Estratégico 3 resalta estos colectivos en situación de vulnerabilidad, las acciones planteadas en ambos lineamientos deberían dialogar mejor. La necesidad de poner de relieve estos colectivos es real, pero también lo es que reservarles un lineamiento específico sin que estas acciones estén transversalizadas en las medidas generales del PNDH implica una invisibilización y descoordinación. Por ejemplo, en el caso de las medidas para la población afroperuana, más allá de señalamientos aislados al Ministerio de Educación y al Ministerio de Salud, pareciera que la satisfacción de derechos de este colectivo es mayoritariamente responsabilidad del Ministerio de Cultura, cuando es fácilmente contrastable la existencia de dificultades en el acceso y disfrute de una gama de derechos por parte de este colectivo, distintos a la educación y salud.
Los grandes ausentes: el colectivo LGTBI
Como se ha señalado en este mismo espacio, el PNDH no contempla acciones para el reconocimiento de derechos de la población LGBTI. No nos referimos aquí al debate para el reconocimiento del derecho al matrimonio igualitario, que entendemos debe pasar por un proceso legislativo, sino a situaciones tan dramáticas como los crímenes de odio y actos de discriminación en diferentes esferas que estas personas enfrentan diariamente. El PNDH en su segundo Lineamiento Estratégico aborda la realidad de la discriminación y exclusion, pero no hace un señalamiento específico (más allá de una referencia a los pueblos indígenas) a aquellos colectivos que enfrentan esta discrminación en nuestro país.
Sobre los indicadores
Una de las críticas al PNDH anterior estuvo en la ausencia de indicadores que permitieran medir (y comparar) los avances en el cumplimiento de las actividades allí propuestas. El nuevo PNDH, en principio, superaba esa crítica, proponiendo herramientas de medición. Así, en la primera parte del documento (pág. 31 y 32) se hace una extensa descripción de los indicadores relacionados a los derechos humanos, categorizándolos en indicadores estructurales, de proceso y de resultado o impacto. No obstante, al revisar los indicadores propuestos (pág. 114 y siguientes) notamos algunos desaciertos.
En primer lugar, no se distinguen los indicadores según sean estructurales, de proceso o de resultado, lo que resulta necesario para poder llevar a cabo una adecuada medición de políticas públicas. Llama la atención que, luego de haber llevado a cabo un marco teórico sobre indicadores en la primera parte del documento, el PNDH no apueste por reproducir dicho marco.
Por otro lado, a consecuencia de lo anterior, los indicadores se plantean a nivel de Lineamiento Estratégico, cuando debieran distinguirse según el nivel de Actividad, Objetivo y Lineamiento Estratégico. Esto lleva a que, en muchos casos, se vean descoordinaciones entre lo que se busca lograr con el Objetivo o Lineamiento Estratégico y lo que el indicador se propone medir. A manera de ejemplo, en el Lineamiento Estratégico 3 (referido a una realidad tan heterogénea como los grupos en situación de vulnerabilidad), no hay un solo indicador que permita medir el cumplimiento del Objetivo referido a protección de personas con discapacidad. Finalmente, no hay una explicación sobre cómo se llega a la meta deseada, ni cómo esta meta se relaciona con los compromisos nacionales e internacionales previamente asumidos por el Estado.
El PNDH fue una herramienta promovida por una corriente internacional que, desde la Cumbre de Viena auspiciada por las Naciones Unidas en 1993, viene discutiendo la necesidad de que los Estados cuenten con dispositivos que les permitan desarrollar el enfoque de derechos humanos, como variable transversal, en las políticas de los Estados como la forma más eficaz de cumplir sus obligaciones internacionales en el campo de los derechos humanos. En este sentido, no se duda de su utilidad como guía o parámetro de articulación de las acciones del Estado para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos peruanos. No obstante, las fallas técnicas y grandes ausencias de este PNDH nos llevan a dudar sobre su real efectividad para satisfacer las obligaciones nacional e internacionales en materia de derechos humanos que el Perú ha asumido.
Escribe: Renata Bregaglio, coordinadora académica y de investigaciones del IDEHPUCP
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