Por Miriam Tovar y Gonzalo Ugarte(*)
I. El Proyecto de Ley N.º 14337/2025-CR
El 30 de marzo de 2026, el presidente del Congreso de la República, Fernando Rospigliosi, presentó ante la Oficialía Mayor del Congreso el Proyecto de Ley N.º 14337/2025-CR (en adelante, «PL»), que fue derivado de inmediato a la Comisión de Constitución y Reglamento, donde actualmente se encuentra en estudio. El objeto del PL es tipificar los delitos de lesa humanidad en el ordenamiento jurídico-penal peruano, para lo cual propone incorporar un nuevo capítulo al Código Penal.
Según su exposición de motivos, el principal fundamento del PL es la exhortación formulada por el Tribunal Constitucional al Congreso de la República en la sentencia recaída en los Expedientes N.º 0009-2024-PI/TC y N.º 0023-2024-PI/TC, mediante la cual recomendó la incorporación de los crímenes de lesa humanidad con una definición base equivalente a la del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional (en adelante, «Estatuto de Roma»).(1) Dicha exhortación se produjo luego de que el mismo órgano declarara constitucional la Ley N.º 32107,(2) norma que desconoce la posibilidad de calificar como crímenes de lesa humanidad o de guerra los hechos ocurridos con anterioridad al año 2002, y que niega el carácter imprescriptible de tales conductas.
En principio, contar con una tipificación expresa de estos crímenes en el Código Penal y con sanciones concretas puede ser positivo: permite que los hechos sean juzgados íntegramente en el país, evita tensiones innecesarias con el principio de legalidad y reduce la necesidad de recurrir a construcciones complejas de derecho internacional. Sin embargo, un examen detenido de la propuesta resulta indispensable, particularmente ante el riesgo de que el proceso de tipificación derive en una configuración del tipo penal que excluya, por consideraciones ajenas al derecho internacional, determinados hechos o sujetos del ámbito de aplicación de estos delitos. Lo anterior derivaría, a su vez, en el incumplimiento de las obligaciones del Estado Peruano de investigar y sancionar a los responsables de la comisión de los crímenes de lesa humanidad, presentes en múltiples fuentes del ordenamiento jurídico internacional.
II. Problemas de la tipificación propuesta
El PL establece los requisitos que un hecho o conjunto de hechos debe reunir para ser calificado como crimen de lesa humanidad. Aunque la exposición de motivos y la propia redacción del proyecto afirman tomar como referencia lo dispuesto en el Estatuto de Roma, lo cierto es que la propuesta incorpora elementos adicionales que amplían —y en varios aspectos distorsionan— dicha definición. El cuadro comparativo que se presenta a continuación ilustra las principales diferencias:
| Estatuto de Roma | Proyecto de Ley N.º 14337/2025-CR |
| Cualquier acto establecido en el artículo 7 numeral 1 del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional será un crimen de lesa humanidad, siempre que se cometa contra una población civil, con conocimiento de dicho ataque y como parte de un: Ataque generalizado o Ataque sistemático | Cualquier acto establecido en el artículo 7 numeral 1 del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional será un crimen de lesa humanidad, siempre que se cometa contra una determinada población civil, con dolo y conocimiento de dicho ataque y como parte de un: Ataque generalizado. Es una línea de conducta de comisión múltiple, masiva, frecuente y a mayor escala realizada contra un gran número de personas identificadas por temas de origen, de raza, de religión, de cultura o de otro tipo. o Ataque sistemático. Es una línea de conducta planificada, mediante una logística previa, para promover ese ataque con aplicación metódica en la perpetración del delito, de conformidad con una política de gobierno, plan estratégico, plan táctico, plan de operaciones, disposición de comando u otra orden recibida, en el caso del personal de las Fuerzas Armadas (FFAA) y de la Policía Nacional del Perú (PNP), o de conformidad a una organización de grupos armados para cometer ese ataque. La población civil será un grupo humano que no sea parte de un combate interno o externo. |
En primer lugar, la definición del PL exige que los crímenes de lesa humanidad se cometan «contra una determinada población civil», formulación que se aparta de la redacción del Estatuto de Roma, el cual alude simplemente a «una población civil». (3) La inclusión del adjetivo «determinada» introduce un elemento de ambigüedad que podría inducir al juzgador a exigir la identificación de un criterio diferenciador —de origen, raza, religión, cultura u otro— que vincule a las víctimas más allá de su condición de afectadas por el hecho criminal, de manera análoga a lo que el propio PL establece al definir el «ataque generalizado». Se trata de un requisito que fue descartado expresamente por la Corte Penal Internacional en su jurisprudencia, señalando que estos caracteres distintivos resultaban “inmateriales” para la protección que ofrecía la condición de civil (4).
En segundo lugar, el PL ofrece definiciones propias de los términos «ataque generalizado» y «ataque sistemático», extremos que no se abordan ni en el Estatuto de Roma ni en el documento “Elementos de los Crímenes” de la Corte Penal Internacional. (5) En lo que respecta al primero, el PL define el carácter «generalizado» del ataque por ser este «múltiple, masivo, frecuente y a mayor escala». Sin embargo, la jurisprudencia de la CPI ha señalado que el carácter generalizado puede configurarse a través de un único acto inhumano de magnitud extraordinaria, sin que ello exija la concurrencia simultánea de frecuencia y multiplicidad (6). Al requerir la presencia conjunta de los cuatro elementos referidos, el PL impediría que un hecho individual, aunque de gran envergadura, pueda ser procesado como crimen de lesa humanidad. Así, un ataque como el ocurrido en 1988 en la ciudad kurda de Halabja, donde el uso de gases químicos contra la población civil dejó más de tres mil muertos en un solo día, no podría ser considerado un ataque generalizado según el PL, a diferencia de lo que establece el Estatuto de Roma.
En cuanto al «ataque sistemático», el PL exige, entre otros elementos, que este responda a una conducta «planificada, mediante una logística previa, para promover ese ataque con aplicación metódica en la perpetración del delito». La redacción es confusa y acumula requisitos que no se corresponden con la manera en que el derecho penal internacional ha desarrollado esta modalidad. La jurisprudencia de la CPI ha vinculado el carácter «sistemático» a la existencia de una política —formal o material— del Estado, cuya función es demostrar que los actos no son producto del azar, sin que ello requiera acreditar una estructura organizativa específica destinada a la comisión del delito. (7) Los conceptos de «logística previa» y «aplicación metódica» introducidos por el PL carecen de respaldo en esa jurisprudencia y generan una incertidumbre interpretativa que el texto no resuelve.
El aspecto más problemático de la tipificación propuesta está en la definición de «población civil». El PL la acota a un «grupo humano que no es parte de un combate interno o externo», aludiendo presumiblemente a los conflictos armados de carácter internacional o no internacional. Esta delimitación comporta una exclusión de consecuencias graves: los miembros de las Fuerzas Armadas, de la Policía Nacional del Perú, así como los integrantes de los grupos armados contra los que el Estado combate, quedarían excluidos, en su condición de posibles víctimas, del ámbito de aplicación de los crímenes de lesa humanidad. Esta restricción contradice abiertamente los principios del derecho penal internacional, conforme a los cuales cualquier persona puede ser sujeto activo o pasivo de estos crímenes, sin que la condición —militar, policial o insurgente— de la víctima o del perpetrador pueda constituir obstáculo para que el Estado cumpla su obligación fundamental de perseguir y sancionar a los responsables.
III. El PL a la luz de la Ley N.º 32107 y de la jurisprudencia interamericana
Los problemas advertidos no pueden leerse de manera aislada. El PL N.º 14337/2025-CR aparece en un contexto normativo y jurisprudencial marcado por la entrada en vigencia de la Ley N.º 32107, que ya había introducido una lectura restrictiva sobre la posibilidad de calificar como crímenes de lesa humanidad o de guerra hechos ocurridos antes de 2002. En ese escenario, la iniciativa comentada no solo busca incorporar una tipificación expresa en el Código Penal, sino que también puede operar como un instrumento para restringir, en sede interna, el tratamiento jurídico de graves violaciones a los derechos humanos cometidas en el pasado.
Ello es especialmente claro si se considera, por un lado, que el proyecto dispone su aplicación inmediata a procesos en trámite y a causas todavía revisables y, por otro, que establece que, si un hecho no cumple con los requisitos que propone calificarlo como crimen de lesa humanidad, deberá ser tratado como delito común. En la práctica, esto podría permitir que conductas ya investigadas o juzgadas bajo la categoría de lesa humanidad sean reconducidas a marcos jurídicos ordinarios, con las consecuencias que ello tiene en materia de prescripción, valoración del contexto y determinación de responsabilidad.
Esta forma de intervención legislativa resulta especialmente problemática a la luz de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En Barrios Altos vs. Perú, la Corte estableció que son inadmisibles las disposiciones de amnistía, prescripción y otras excluyentes de responsabilidad que impidan la investigación y sanción de graves violaciones a los derechos humanos (8). Más adelante, en Almonacid Arellano y otros vs. Chile, precisó que la prohibición de los crímenes de lesa humanidad forma parte del ius cogens y que los Estados no pueden invocar disposiciones internas para dejar de investigar, juzgar y sancionar estos hechos (9). Además, en ese caso sostuvo que el problema no radicaba únicamente en la existencia abstracta de una norma interna, sino en su utilización concreta para bloquear el acceso a la justicia y perpetuar la impunidad.
Desde esta perspectiva, el riesgo del PL no es solamente técnico. Si bien la tipificación interna de los crímenes de lesa humanidad es una tarea pendiente y, en abstracto, necesaria, ello no autoriza al legislador a diseñar una definición más estrecha que la del derecho internacional ni, menos aún, a utilizarla para afectar procesos ya en curso. Una ley de implementación no puede convertirse en una vía indirecta para debilitar la persecución penal de hechos que el propio orden internacional considera especialmente graves.
IV. Reflexión final
La incorporación expresa de los crímenes de lesa humanidad en la legislación penal peruana podría constituir un avance importante. Sin embargo, ello exige una técnica legislativa cuidadosa y plenamente compatible con los estándares internacionales. El PL N.º 14337/2025-CR no satisface esa exigencia. Por el contrario, al introducir definiciones más rígidas, permitir su aplicación inmediata a casos del pasado y abrir la puerta a la reconducción de hechos graves hacia la categoría de delitos comunes, la propuesta corre el riesgo de convertirse en un nuevo mecanismo de restricción antes que de fortalecimiento de la justicia penal.
En un contexto como el peruano, atravesado aún por tensiones en torno a memoria, verdad, justicia y reparación, la discusión sobre la tipificación de los crímenes de lesa humanidad no puede reducirse a un problema de técnica normativa. Lo que está en juego es también el cumplimiento de las obligaciones internacionales del Estado y la posibilidad de que las víctimas accedan a una tutela judicial efectiva frente a los crímenes más graves.
(*) Integrantes del Área Académica del IDEHPUCP.
Referencias bibliográficas
(1) Tribunal Constitucional del Perú, Sentencia recaída en los Expedientes N.° 0009-2024-PI/TC y N.º 0023-2024-PI/TC del 18 de noviembre de 2025.
(2) Ley N.º 32107, publicada en el diario oficial El Peruano 10 de agosto de 2024.
(3) Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, A/CONF.183/9, 17 de julio de 1998, art. 7(1).
(4) Corte Penal Internacional, Fiscal c. Germain Katanga, ICC-01/04-01/07-3436, Sentencia de conformidad con el artículo 74 del Estatuto, 7 de marzo de 2014, párr. 412.
(5) Corte Penal Internacional, Elementos de los Crímenes, ICC-ASP/1/3(part II-B), adoptados el 9 de septiembre de 2002, enmendados el 11 de junio de 2010.
(6) Cárdenas, C. (2021). El ataque contra una población civil en la práctica de la Corte Penal Internacional. Revista de derecho (Valdivia), 34(1), 297-317.
(7) CPI, Sala de Primera Instancia II, Fiscal c. Germain Katanga, ICC-01/04-01/07-3436, Sentencia de conformidad con el artículo 74 del Estatuto, 7 de marzo de 2014, párr. 1123.
(8) Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Barrios Altos Vs. Perú. Fondo, Sentencia de 14 de marzo de 2001, Serie C N.º 75, párr. 41.
(9) Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Almonacid Arellano y otros Vs. Chile. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas, Sentencia de 26 de septiembre de 2006, Serie C N.º 154, párrs. 99 y 125.
