El problema de la desaparición de personas se remonta a los primeros años del conflicto armado interno en el Perú, sin embargo había sido invisibilizado durante más de 30 años. El Informe Final de la Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR) señaló que «la práctica de desaparición forzada cobró una importancia significativa cuando, a partir de 1983, las Fuerzas Armadas reemplazaron a las Fuerzas Policiales en las tareas de control del orden interno y combate a la subversión» (2003, p. 57). Cuando terminó su trabajo, la CVR reportó 8 558 personas en situación de desaparecidas y señaló la necesidad de investigar más de 4 mil sitios de entierro. La Defensoría del Pueblo estimó una cifra aproximada y, posteriormente, el Ministerio Público habló de más de 15 mil personas desaparecidas. Es decir, el propio Estado no contaba con una cifra única de personas desaparecidas, el primer paso para atender una problemática compleja y terrible que genera incertidumbre y dolor permanente en miles de peruanos y peruanas al no saber que pasó con la persona querida.
Hoy sabemos que hay más de 20 000 personas desaparecidas según el Registro Nacional de Personas Desaparecidas y Sitios de Entierro (RENADE), de la Dirección General de Búsqueda de Personas Desaparecidas (DGBPD) del Ministerio de Justicia, creados en el marco de la Ley Nº 30470 de Búsqueda de Personas Desaparecidas durante el Periodo de Violencia 1980-2000. Así, la política de búsqueda de personas desaparecidas se suma a otras iniciativas estatales adoptadas en los últimos quince años para hacer frente a las consecuencias del conflicto armado interno. Entre ellas, la creación de la CVR (2001) y, como respuesta a las recomendaciones formuladas por esta Comisión, la política de reparaciones (2004), de la que se desprende un Consejo de Reparaciones y la Comisión Multisectorial de Alto Nivel encargada del seguimiento de las Acciones y Políticas del Estado en los ámbitos de la Paz, la Reparación Colectiva y la Reconciliación Nacional (CMAN).
Sin embargo, todos esos componentes no fueron pensados con una racionalidad orgánica, es decir, como mecanismos destinados a atender, de forma articulada un problema complejo como las consecuencias del periodo de violencia entre 1980-2000. El Estado, a través de diversos gobiernos, se ha enfocado en la derrota militar de Sendero Luminoso olvidando los otros aspectos que dejó esta trágica experiencia para los peruanos. Así, las políticas fueron adoptadas como respuestas particulares a problemas diversos y no como parte de un sistema de justicia transicional como se hace en otros países –Colombia es el ejemplo más cercano- que sufren situaciones similares. Si a ello se suma la escasa atención social que tienen las víctimas o la desatención de los partidos políticos para sostener una agenda pública, podemos constatar que las condiciones para lograr una ley como esta eran adversas.
En ese marco, desde el IDEHPUCP realizamos una investigación para analizar el proceso de elaboración y aprobación de la Ley de búsqueda de personas desde el marco de las Políticas Públicas, con el objetivo de entender cómo se produjo la gestación de esta política en situaciones tan adversas. Así, la investigación hace visibles dos procesos, el primero es el paulatino fortalecimiento de las asociaciones de víctimas, que conquistaron una cierta agencia la cual les ha permitido colocar sus demandas de verdad y justicia en la agenda pública. El segundo proceso, relativo al diseño, permite ver la convergencia, coordinación y negociación entre diversos actores con algún interés en la política de búsqueda de personas desaparecidas. Es aquí donde se puede observar de una forma particular de qué manera los diversos actores —civiles y estatales— poseen y despliegan una diversidad de recursos, que les permiten en algunos casos hacer prevalecer sus puntos de vista. Se puede observar, sobre todo, de qué manera el hecho de que dos actores estén de acuerdo sobre la importancia de un mismo fin no garantiza que compartan un mismo punto de vista desde el inicio. Este análisis también permite observar en qué medida los mecanismos de justicia transicional, en cuanto medidas extraordinarias para enfrentar tareas de la misma dimensión, a menudo colisionan con las rutinas estatales.
La investigación se realizó en el marco del proyecto Búsqueda de personas desaparecidas: nuevas narrativas y capacidades para la incidencia política por la paz realizado por el IDEHPUCP en alianza con la Asociación Nacional de Familiares de Secuestrados, Detenidos y Desaparecidos del Perú (ANFASEP) y con apoyo de la Fundación FORD, durante el 2018.
Un elemento especialmente notorio en el análisis de este largo proceso es el tránsito de los familiares de víctimas hacia una conquista de voz propia y ciudadanía, es decir, hacia la conquista de una condición de actores. A lo largo del proceso se les observa adquiriendo experiencia en el diálogo con instancias estatales y organizaciones sociales, donde van desplegando los recursos —capital social y simbólico— que da fuerza a sus demandas y les brinda legitimidad. En este aspecto, la demanda de justicia aparece, también, como una corriente de fortalecimiento de la democracia, en la medida en que contribuye a consolidar el estatus y la experiencia de ciudadanía de la población.
Analizar la creación de la política de búsqueda de personas desaparecidas es una experiencia de aprendizaje para la participación y la acción ciudadana, pero también para los actores estatales que deben incorporar estas intervenciones en la formulación e implementación de políticas públicas. Ello no significa que no haya desafíos por vencer: retos financieros, técnicos, institucionales y políticos, y sobre todo el reto de brindar una respuesta satisfactoria a una población que lleva esperando décadas un derecho tan básico como es el de conocer el destino de sus seres queridos y poder así honrar su memoria.
Iris Jave es investigadora senior del Idehpucp, responsable de la línea de investigación Memoria, Democracia y Post Conflicto.
