Por Andrea Dominguez (*) y Luis Alejandro Pebe (**)
La Constitución Política del Perú garantiza el derecho de todos a un ambiente equilibrado y establece la promoción del desarrollo sostenible en la Amazonía mediante legislación adecuada [1]. Sin embargo, recientemente, el Congreso de la República ha aprobado una modificación a la Ley Forestal y de Fauna Silvestre o Ley Nº 297563 que está en contra de dichas disposiciones constitucionales y afecta principalmente a la biodiversidad de la Amazonía, así como los derechos colectivos de los pueblos indígenas. En el presente texto, se explorará el contexto de la modificación, se analizará cómo este cambio normativo podría estar impulsando la deforestación ilegal en el Perú y se comentará sobre su impacto en los derechos humanos como en las obligaciones internacionales que tiene el Estado peruano.
Retrocesos: La modificación y la realidad de la Amazonía
El 14 de diciembre del año pasado, el Congreso aprobó la modificación de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre con el respaldo de 70 votos a favor. Cabe resaltar que esta iniciativa no fue incluida como punto en la agenda y su debate duró alrededor de 10 minutos [2]. Esta modificación consiste en 2 cambios que serían perjudiciales para la gestión forestal: i) El Ministerio de Agricultura y Riego (MIDAGRI) asumirá la designación de bosques de producción permanente en sustitución del Ministerio del Ambiente (MINAM), y ii) la responsabilidad de aprobar la zonificación forestal será transferida al MIDAGRI en vez del MINAM [3]. Bajo esta línea, estos cambios resultan cuestionables, pues la función principal del MINAM es la siguiente: “(…) desarrolla, dirige, supervisa y ejecuta la política nacional del ambiente. Asimismo, cumple la función de promover la conservación y el uso sostenible de los recursos naturales, la diversidad biológica y las áreas naturales protegidas” [4]. En dicho marco su enfoque está centrado prioritariamente en la aplicación del principio de desarrollo sostenible establecido en la Ley General del Ambiente [5].
Paralelamente, el MIDAGRI, dado el marco de sus competencias y alcance, no solo se encuentra centrado en los recursos forestales y de fauna silvestre, sino también en la promoción de la agricultura, ganadería, infraestructura agraria, recursos hídricos, riego y otros [6]. Por consiguiente, se observa la posibilidad de que, con este cambio en el sector, se estén impulsando decisiones centradas exclusivamente en perspectivas económicas para promover ciertas actividades, sin otorgar la debida importancia a variables técnicas y principios de sostenibilidad, elementos esenciales en la gestión de recursos forestales y la prevención de la tala ilegal.
El 9 de enero, las organizaciones indígenas de la Plataforma de Pueblos Indígenas para enfrentar el Cambio Climático enviaron una carta pública a Alejandro Soto, presidente del Congreso, expresando su rechazo a las modificaciones de la normativa. En esta comunicación señalan que la modificación más perjudicial es la posibilidad de generar espacio para promover el cambio de uso de tierras sin respetar criterios técnicos basados en evidencia científica. Ello podría estar incentivando actos ilegales contra los bosques [7]. Cabe resaltar que la experiencia demuestra lo difícil que es en la Amazonía la supervisión y fiscalización in situ y en tiempo real de estos territorios; y por ende, las limitaciones no solo administrativas de la gestión pública sino también de las acciones penales que puedan corresponder.
Al día siguiente, Soto firmó la autógrafa del proyecto que modifica la ley en cuestión. A pesar de ello, varios congresistas expresaron su desacuerdo. Por ejemplo, Ruth Luque y Susel Paredes solicitaron la reconsideración del proyecto, pero sus peticiones fueron omitidas debido a plazos, según indicó Soto. Asimismo, el congresista Alfredo Pariona, ha presentado un proyecto de ley con la intención de restablecer las competencias al MINAM [8].
Lamentablemente, el 11 de enero se oficializó la modificación a través de la Ley Nº 31973 en El Peruano [9]. A pesar de su publicación, las embajadas de Canadá, Reino Unido, Alemania y Noruega emitieron un comunicado expresando su rechazo: “Nos preocupan los potenciales impactos para el cumplimiento de los objetivos asumidos por el Perú en el marco de la DCI, las implicaciones para la implementación de las Declaraciones de Belém y Pucallpa, y los compromisos internacionales más amplios del Perú para proteger la biosfera única de la Amazonía” [10]. La comunidad internacional reconoce la posibilidad de riesgos significativos asociados con estas modificaciones para la Amazonía, que, en términos de biodiversidad, alberga al menos el 10% de las especies identificadas a nivel global [11].
Cabe añadir que en el último informe del Proyecto Monitoreo de la Amazonía Andina evidencia que Perú registró 145 000 hectáreas afectadas aproximadamente, ocupando el tercer lugar en la Amazonía en cuanto a la deforestación de bosque primario en 2022 [12]. Además, la Red Amazónica de Información Socioambiental Georreferenciada señala que la Amazonía podría desaparecer aproximadamente 24 millones de hectáreas de bosque al 2025 [13]. Ambos datos enfatizan la necesidad de implementar medidas en favor de la preservación de la Amazonía, en lugar de favorecer su destrucción mediante la deforestación a través de leyes que legitiman y legalizan dicho accionar, poniendo en peligro la vida de los pueblos indígenas.
Consecuencias de la promulgación de la ley: ¿violación de derechos humanos e incumplimiento de obligaciones internacionales?
La modificación de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre tiene dos posibles consecuencias importantes que deben ser analizadas desde la perspectiva del Derecho Internacional: i) vulnera derechos humanos, como el derecho a un ambiente sano, equilibrado y sostenible, así como el derecho colectivo a la consulta previa de los pueblos indígenas; e ii) incumple con obligaciones internacionales establecidas en tratados como el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (en adelante, “OIT”) [14], el Convenio sobre la Diversidad Biológica (en adelante, “CDB”) [15] y el Capítulo 18 del Acuerdo Comercial Perú – Estados Unidos (en adelante, “APC”) [16]. De esta manera, el Estado peruano podría incurrir en responsabilidad internacional al no garantizar ni respetar los derechos humanos y al no cumplir con el contenido estipulado de diversos tratados internacionales.
Por un lado, se debe resaltar los principios de progresividad y no regresividad en la aplicación de estándares internacionales [17] que garantizan una protección efectiva de los derechos humanos, como el derecho al medio ambiente, y los derechos colectivos de los pueblos indígenas. Este cambio normativo estaría promoviendo la deforestación ilegal de la Amazonía constituyendo una vulneración al derecho humano a un ambiente sano. Esta medida no solo conlleva a la pérdida de biodiversidad, sino que también generaría emisiones alarmantes de carbono, exacerbando la crisis climática y afectando directamente la salud y la vida de las personas. Es crucial resaltar que estudios científicos han establecido la conexión intrínseca entre la salud humana y el cambio climático [18].
Cabe precisar que desde el sistema universal de protección de derechos humanos a través de la Resolución A/RES/76/300, adoptada por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas, se estableció el derecho humano a un entorno limpio, saludable y sostenible [19]. Esta resolución histórica posibilita a los Estados a nivel global la implementación de medidas que promuevan y refuercen la protección de este derecho. Además, desde el sistema interamericano de derechos humanos se encuentra estipulado dicho derecho en el artículo 11 del Protocolo de San Salvador [20] y es desarrollado su contenido en la Opinión Consultiva 23/17 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, “Corte IDH”) estableciendo obligaciones estatales frente a posibles daños ambientales [21]. Ambos sistemas buscan su cumplimiento, por lo que el Estado peruano no debería llevar a cabo acciones contrarias a este derecho humano.
Asimismo, en el marco del Convenio 169 de la OIT, el Estado peruano tiene una obligación con los derechos colectivos de los pueblos indígenas. En dicha línea, la jurisprudencia de la Corte IDH en el caso Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku vs Ecuador estipuló que la obligación de consulta, como norma convencional y principio del Derecho Internacional, compromete a los Estados la responsabilidad de ejecutar este tipo de procesos [22]. Los pueblos indígenas deben acceder a este derecho y los congresistas no deben soslayar el ejercicio de este derecho humano por intereses personales.
Por otro lado, esta modificación también estaría conllevando al incumplimiento de las obligaciones ambientales internacionales del Estado peruano, según el CDB, el APC y el Convenio 169 de la OIT. En primer lugar, el artículo 8.k del CDB exige que los Estados implementen regulación para proteger la biodiversidad [23]. En consecuencia, la promulgación de la Ley Nº 31973 sería una violación de la obligación internacional del CDB al debilitar la gestión ambiental forestal.
En segundo lugar, el Capítulo 18 del APC Perú – Estados Unidos establece la necesidad de mejorar la cooperación para cumplir con la legislación ambiental y fomentar el uso sostenible de los recursos naturales entre ambos Estados [24]. Actualmente, se ha presentado ya una solicitud relacionada a esta modificación normativa a la Ley Forestal por parte de organizaciones y ciudadanos organizados a fin de alterar al Consejo de Asuntos Ambientales sobre los riesgos de deforestación en la Amazonía peruana a raíz y su conexión con el APC Perú – Estados Unidos [25].
En tercer lugar, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenio y Recomendaciones de la OIT, ha establecido que la violación del Convenio 169 compromete la responsabilidad internacional del Estado. Por tal razón ya en más de una ocasión ha instado al gobierno peruano a cumplir lo previsto dicho instrumento internacional de protección de los derechos colectivos de pueblos indígenas [26]. De manera que, la norma cuestionada puede ser presentada ante los órganos de control de la OIT, ya que no fue consultada por parte del Congreso a las poblaciones indígenas [27].
Reflexión final: Acciones contra la modificación
La sociedad peruana debe preocuparse por las acciones de los gobernantes que reflejan un comportamiento antidemocrático al no respetar ni la Constitución ni los tratados internacionales, lo que finalmente conduce a la violación de derechos humanos y perjudica a los pueblos indígenas y la naturaleza. Entonces, ¿qué se puede hacer? i) Desde la ciudadanía, se debe exigir el rechazo de esta norma y respaldar las iniciativas de las organizaciones indígenas y ambientales [28], ii) desde el Congreso, respaldar la denuncia contra congresistas que aprobaron la norma y apoyar el proyecto de ley que busca derogar la modificación, iii) atender la demanda de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional contra la ley [29], y iv) denunciar a nivel internacional lo que está sucediendo para que los organismos correspondientes se pronuncien.
El Perú debe priorizar la conservación y preservación de la Amazonía y el respeto a los derechos colectivos de pueblos indígenas, así como la lucha contra el cambio climático. No se debe olvidar que el contenido del derecho al medio ambiente según el propio Tribunal Constitucional se basa en una faz reaccional, donde el Estado asume la siguiente obligación: “(…) abstenerse de realizar cualquier tipo de actos que afecten el medio ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida humana [30]”, así como en una faz prestacional, donde el Estado tiene obligaciones con objetivos específicos: “(…) destinadas a conservar el ambiente de manera equilibrada y adecuada [31]”. En el presente análisis ha podido observarse un incumplimiento y vulneración a dichas obligaciones por parte de quien debería ser el principal garante: el Estado.
(*) Investigadora del IDEHPUCP.
(**) Integrante del Área Académica y de Investigaciones del IDEHPUCP.
[1] Artículos 2.22 y 69 de la Constitución Política del Perú.
[2] Pereyra, G. (18 de diciembre de 2023). Congreso cambia la Ley Forestal que promovería la deforestación: claves de los cuestionamientos. El Comercio. https://elcomercio.pe/peru/congreso-cambia-la-ley-forestal-que-promoveria-la-deforestacion-claves-de-los-cuestionamientos-comunidades-indigenas-amazonia-tala-indiscriminada-consulta-previa-noticia/
[3] Dictamen de insistencia ante las observaciones del Presidente de la República a la autógrafa recaída en el proyecto de ley 649/2021-CR, 894/2021-CR y 2315/2021-CR con texto sustitutorio de la «Ley que modifica la Ley 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre y aprueba disposiciones complementarias orientadas a promover la zonificación forestal».
[4] Artículo 4 de la Ley de creación, organización y funciones del Ministerio del Ambiente.
[5] Artículo V de la Ley General del Ambiente.
[6] Artículo 2 del Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego.
[7] Actualidad Ambiental. (15 de enero de 2024). Organizaciones indígenas rechazan modificación de Ley Forestal aprobada en el Congreso. https://www.actualidadambiental.pe/organizaciones-indigenas-rechazan-modificacion-de-ley-forestal-aprobada-en-el-congreso/
[8] Castro, A. (14 de enero de 2024). Los pedidos empresariales e inconsistencias detrás de los cambios en la Ley Forestal. Ojo Público. https://ojo-publico.com/ambiente/los-pedidos-empresariales-detras-los-cambios-la-ley-forestal
[9] Ley Nº 31973. (11 de enero de 2024). El Peruano. https://busquedas.elperuano.pe/dispositivo/NL/2251964-1
[10] Actualidad Ambiental. (19 de enero de 2024). Canadá, Reino Unido, Alemania y Noruega en contra de norma que favorece la deforestación. https://www.actualidadambiental.pe/canada-reino-unido-alemania-y-noruega-en-contra-de-norma-que-favorece-la-deforestacion/
[11] WWF. (s/f). La Amazonía: Una región de records. https://wwf.panda.org/es/sobre_la_amazonia/
[12] Actualidad Ambiental. (7 de julio de 2023). Perú fue el tercer país con mayor deforestación en la Amazonía en 2022. https://www.actualidadambiental.pe/peru-fue-el-tercer-pais-con-mayor-deforestacion-en-la-amazonia-en-2022/
[13] Hurtado, J. (23 de abril de 2023). Perú es el tercer país con más riesgo de deforestación al 2025 luego de Brasil y Bolivia.
[14] El Perú es parte de la OIT al haberlo ratificado mediante la Resolución Legislativa Nº 26253 de 1989.
[15] El Perú es parte del CDB al haberlo ratificado mediante Resolución Legislativa Nº 261181 de 1993.
[16] En 2006, Perú firmó el APC con Estados Unidos, el cual entró en vigor en 2009.
[17] Artículo 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
[18] Romanello, M., Di Napoli, C., Drummond, P., et al. (2022). The 2022 report of the Lancet Countdown on health and climate change: health at the mercy of fossil fuels. https://www.thelancet.com/action/showPdf?pii=S0140-6736%2822%2901540-9
[19] Resolución A/RES/76/300. (2022). El derecho humano a un medio ambiente limpio, saludable y sostenible. Organización de las Naciones Unidas.
[20] Artículo 11 del Protocolo de San Salvador.
[21] Artículo 8.k del Convenio de Diversidad Biológica.
[22] Caso Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku vs Ecuador por Corte IDH. (2012). Fundamento 164 y 165.
[23] Opinión Consultiva 23/17 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
[24] Artículo 18.10 del Acuerdo Comercial Perú-Estados Unidos.
[25] Carta a los Estados Unidos sobre riesgos de deforestación en Amazonía por norma aprobada por el Congreso. En Instituto de Defensa Legal. https://www.idl.org.pe/carta-a-los-estados-unidos-sobre-riesgos-de-deforestacion-en-amazonia-por-norma-aprobada-por-el-congreso/
[26] Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones sobre el Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales de 1989 (núm. 169) en Perú, ratificado en 1994. La observación fue realizada durante la 79ª reunión de la CEACR, con publicación en febrero de 2009.
[27] Cabe destacar que el Ministerio de Cultura ha instado en varias ocasiones al Congreso de la República para que regule el proceso de consulta previa en el marco de sus iniciativas legislativas.
[28] Ibid.
[29] Ibid.
[30] Sentencia del Tribunal Constitucional del Perú. Expediente. N.º 3510-2003-AA/TC. Fundamento 2.c.
[31] Ibid.
