La violencia basada en género contra mujeres y niñas refugiadas y migrantes en el Perú

Por Jessica Maeda (*)

Reflexiones en el marco del Día Internacional de la Eliminación de la Violencia contra la Mujer

En nuestro país, el problema de la violencia contra las mujeres alcanza niveles endémicos. De acuerdo con el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (en adelante, MIMP), este año se han atendido 117 560 casos de víctimas de violencia en los Centro de Emergencia Mujer (en adelante, “CEM”) [1], de los cuales el 86.5% se refiere a casos que afectan a mujeres y niñas [2]. De igual modo, a octubre de 2022 se han reportado 4 470 desaparecidas [3].

Las mujeres y niñas refugiadas y migrantes no están eximidas de los problemas que aquejan a las peruanas. Aún más, la calidad de refugiada y migrante acentúa el riesgo de ser víctimas de alguna de las formas de violencia basada en género, tanto en su país de origen como en los lugares de tránsito y destino y en el momento de retorno [4]. 

De acuerdo con fuentes oficiales, el número de mujeres migrantes en nuestro país es considerable y está en permanente crecimiento. Por un lado, Naciones Unidas afirma que las mujeres representan casi la mitad de la población que migra internacionalmente [5]. De manera particular, el Perú es hogar de más de 1 286 464 migrantes provenientes de Venezuela, así como más de 531 mil solicitantes de refugio [6].

Si bien las cifras provenientes de las diferentes entidades del Estado discrepan sobre este tema, es posible afirmar que existe un número considerable de mujeres extranjeras que son víctimas de violencia en nuestro país. Durante el período 2019-2020, el MIMP atendió 3 027 casos, el Ministerio de Salud, 545, el Ministerio Público, 418 y la Superintendencia Nacional de Migraciones solo registra 21 casos [7]. De acuerdo con la Defensoría del Pueblo, la razón detrás de dicha discrepancia sería el temor que tienen a denunciar, porque las autoridades podrían: (i) cuestionar su condición de migrante o (ii) hacerle alguna observación al respecto [8]. 

Tal como señala el Relator Especial sobre los derechos humanos de los migrantes, cuando las mujeres y niñas migrantes se encuentran en situación irregular, es menos probable que presenten una denuncia por actos de violencia que sufren ellas mismas o miembros de su familia, ya que existe el temor de ser detenidas o deportadas [9].  

A esto habría que agregar que muchas de ellas no logran acceder a los servicios que brinda el Estado por desconocimiento de las distintas autoridades públicas de atención y denuncia, o “porque el sistema está colapsado” [10].

En otras palabras, este grupo de mujeres está en una situación extremadamente vulnerable. No solo sufren las consecuencias físicas y psicológicas de la violencia, sino que, debido a la migración, sienten “tristeza, aislamiento y nostalgia” [11]. En muchos casos, carecen de una red familiar de apoyo, desconocen el sistema legal e institucional que protege a las mujeres víctimas de violencia, tienen temor constante de ser detenidas o expulsadas y con ello, ser separadas de sus hijas o hijos.  Por lo tanto, corresponde al Estado peruano adoptar medidas para brindarles mayor protección y evitar que su temor a la separación sea un motivo para no denunciar casos de violencia familiar o sexual.

Al respecto, la Defensoría del Pueblo ha identificado cinco desafíos para la atención de los casos de violencia basada en género que afectan a mujeres y niñas refugiadas y migrantes: i) la necesidad de contar con una actuación articulada, ii) protocolos de atención a víctimas migrantes y en tránsito, iii) la construcción de indicadores de gestión, iv) albergues o casas refugio, v) capacitación y sensibilización.

¿Cuáles han sido las iniciativas del Estado?

Con el objetivo de trabajar en los dos primeros desafíos, la Superintendencia Nacional de Migraciones adoptó un Protocolo de Atención a Mujeres Migrantes Víctimas de Violencia.  En dicho documento se prevé que cualquiera de las oficinas y servicios desconcentrados debe derivar los casos de violencia contra la mujer, integrantes del grupo familiar o de cualquier persona afectada por hechos de violencia o víctimas indirectas de feminicidio, al punto focal del Programa Aurora y de los CEM.

Es importante resaltar que el Protocolo recuerda que la “no posesión de documentos no constituye barrera para la detección e iniciar la atención” [12] y que, en la valoración de riesgo, se puede considerar “la condición migratoria de la usuaria” [13] como factor de riesgo de violencia.

En ese sentido, se reconoce de manera expresa que las mujeres y niñas extranjeras, independientemente de su condición migratoria, pueden acceder a los servicios previstos por el Estado para casos de violencia basada en género, incluidos los albergues o casas de refugio.

Sin embargo, queda pendiente que el MIMP modifique sus documentos orientados a guiar la actuación en casos de violencia para incluir la problemática de la violencia contra la niña y mujer refugiada y migrante. En ese sentido, el Protocolo Base de actuación conjunta en el ámbito de la atención integral y protección frente a la violencia contra las mujeres y los integrantes del grupo familiar, la Guía de Atención Integral de los CEM, el Protocolo de actuación conjunta entre los CEM y los establecimientos de salud, el Protocolo de actuación conjunta de los CEM y las Comisarías o las Comisarías Especializadas en materia de protección contra la Violencia Familiar de la Policía Nacional del Perú deben incluir disposiciones referidas a informar a las víctimas sobre la normativa migratoria y de refugio sobre personas extranjeras en situación de vulnerabilidad, así como establecer la obligación para el CEM de remitir toda la documentación que acredite situación de vulnerabilidad a las autoridades migratorias [14]. 

Por otro lado, el Poder Legislativo ha trabajado en algunas iniciativas legislativas con el objetivo de beneficiar y proteger a las mujeres extranjeras víctimas de violencia:

Para ello, en los artículos 3 y 4 de la propuesta se establecen dos disposiciones orientadas a promover la regularización de las personas extranjeras en nuestro país. Por un lado, el artículo 3 concede amnistía respecto a las sanciones previstas en el artículo 56 del Decreto Legislativo N° 1350, Decreto Legislativo de Migraciones, y del artículo 190 de su reglamento aprobado Mediante Decreto Supremo N° 007-2017-IN, Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Decreto Legislativo N° 1350.  Esta se aplica a los procedimientos en trámite “y a los administrados que tienen vigente el fraccionamiento de multas”. Por otro lado, el artículo 4 brinda protección a “las ciudadanas extranjeras víctimas de violencia familiar con hijos nacidos en el Perú y/o cónyuge o conviviente peruano”, al permitírseles acceso a las calidades migratorias contempladas en el DL 1350. Para ello, las víctimas de violencia familiar deberán acreditarlo “de acuerdo a la normatividad vigente” (sic).

Un compromiso pendiente

Si bien el Estado ha tenido iniciativas orientadas a proteger de la violencia basada en género a las mujeres extranjeras, queda un largo camino por recorrer. Para empezar, se debe abordar la problemática de identificación temprana de quienes pudieran ser víctimas de violencia basada en género en los puntos de entrada del país, para garantizar su asistencia y protección. Esto requiere de la coordinación no solo entre las autoridades migratorias y el MIMP, sino también de autoridades policiales locales, con el objetivo de fomentar la denuncia, asistencia y apoyo [17].   

Adicionalmente, las políticas públicas orientadas a capacitar servidores/as públicos en género, enfoque de género, derechos humanos de las mujeres y violencia basada en género necesitan incorporar consideraciones que afectan de manera particular a las mujeres y niñas migrantes y refugiadas. En ese sentido, los planes de capacitación deben incluir la normativa específica (como el Protocolo de Atención a Mujeres Migrantes Víctimas de Violencia), así como hacer énfasis en la xenofobia y discriminación en general.

Las campañas de capacitación/sensibilización también deben incluir a las potenciales víctimas, para informarlas sobre sus derechos y los servicios a los que pueden acceder. Especialmente, que no se requiere de una condición migratoria regular para obtener protección estatal. Con campañas realizadas a nivel nacional, regional y local se generarían condiciones para que el desconocimiento y el miedo no desincentiven las denuncias.

Del mismo modo, las propuestas de ley orientadas a proteger, a través de la regularización, a las víctimas y sobrevivientes de violencia, necesitan incluir a quienes, siendo víctimas de violencia, no tienen hijos/as peruanos/as o que su pareja no tiene nacionalidad peruana. Hasta la fecha, los ámbitos de aplicación de ambas propuestas han sido restringidos, sin mediar una razón objetiva de por medio.

(*) Consultora en el Idehpucp

[1] Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (2022). Estadísticas de atención a la violencia. Recuperado el 21 de noviembre de 2022 de: https://www.mimp.gob.pe/omep/estadisticas-atencion-a-la-violencia.php

[2]  Ibid.

[3] RPP (2022). Defensoría del Pueblo reporta 4 470 niñas y mujeres desaparecidas hasta octubre de 2022. Recuperado el 21 de noviembre de 2022 de: https://rpp.pe/peru/actualidad/defensoria-del-pueblo-reporta-4470-ninas-y-mujeres-desaparecidas-hasta-octubre-de-2022-noticia-1446963?ref=rpp

[4] ONU Mujeres (2021). From evidence to action: Tackling gender-based violence against migrant women and girls. Recuperado el 21 de noviembre de 2022 de: https://www.unwomen.org/en/digital-library/publications/2021/10/policy-brief-from-evidence-to-action-tackling-gbv-against-migrant-women-and-girls

[5] ONU Mujeres (s/f). Mujeres refugiadas y migrantes. Recuperado el 21 de noviembre de 2022 de: https://www.unwomen.org/es/news/in-focus/women-refugees-and-migrants#notes

[6]  Las cifras de cantidad de migrantes están actualizada a mayo de 2022, mientras que la de solicitantes de refugio, a diciembre de 2021. Plataforma de Coordinación Interagencial para Refugiados y Migrantes de Venezuela. Cifras clave. Recuperado el 21 de noviembre de 2022 de: https://www.r4v.info/es/home

[7] Defensoría del Pueblo (2021). Violencia basada en género contra mujeres migrantes en el Perú. Adjuntía para los derechos de la mujer. Serie Igualdad y No violencia No. 004. Documento de Trabajo No. 002-2021-DP/ADM, pp. 63-79.

[8] Ibid, p. 97.

[9] NACIONES UNIDADAS (2019). Informe “Los derechos humanos de las personas migrantes: buenas prácticas e iniciativas en el ámbito de la legislación y las políticas migratorias con perspectiva de género”. Recuperado el 24 de mayo de 2022 de https://undocs.org/ es/A/74/191.

[10]  Rísquez, Ronna (2021). El Estado peruana falla en la atención a mujeres venezolanas sobrevivientes de violencia de género. Amnistía Internacional. Recuperado el 21 de noviembre de 2022 de de: https://www.amnesty.org/es/latest/research/2021/11/estado-peruano-falla-atencion-mujeres-venezolanas-sobrevivientes-violencia-genero/

[11] Aguilar, Luis Enrique (2019). Mujeres migrantes contra la violencia en el mundo del trabajo: Venezolanas viviendo y trabajando en Lima, Perú. Lima: CHS Alternativo, p. 23.

[12]  Superintendencia Nacional de Migraciones y OIM (s/f). Protocolo de atención a mujeres migrantes víctimas de violencia. Recuperado el 21 de noviembre de 2022 de: https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/2017132/Protocolo%20de%20atencion%20a%20mujeres%20migrantes%20victimas%20de%20violencia.pdf.pdf

[13]  Ibid.

[14]  Defensoría del Pueblo (2021). Op.cit., p. 133.

[15]  Artículo 1 del Proyecto de Ley N° 2003/2021-CR, Ley que modifica el Decreto Legislativo 1350, Decreto Legislativo de Migraciones, y la Ley N° 27337, Nuevo Código de los Niños y Adolescentes, a fin de garantizar la protección a migrantes víctimas de violencia familiar con hijos peruanos.

[16] Artículo 1 del Proyecto de Ley N° 2848/2021-CR, que propone la Ley que regula la calidad migratoria de ciudadanos extranjeros en el marco de la seguridad ciudadana y lucha contra la violencia hacia la mujer, a fin de garantizar la protección a migrantes víctimas de violencia familiar con hijos peruanos.

[17]  Defensoría del Pueblo (2021). Op.cit., p. 123.