Escribe Víctor Manuel Quinteros[1]
En el Perú existen dos ámbitos de acción vinculados a la búsqueda de personas desaparecidas. El primero, relacionado con las personas desaparecidas durante el periodo de violencia 1980 y 2000, como consecuencia de la lucha contra el terrorismo; y, el segundo, con la acción más actual de delincuentes y organizaciones criminales que, por diversos fines, actúan contra la libertad e incluso la vida de las personas. En el primer caso, la Ley Nᵒ 30470 establece el marco normativo aplicable a la búsqueda humanitaria de los desaparecidos; y en el segundo caso, es el Decreto Legislativo Nᵒ 1428 el que hace lo propio y establece los parámetros generales aplicados en el marco del denominado Sistema de Búsqueda de Personas Desaparecidas.
1. Lo humanitario (Ley Nᵒ 30470) y lo policial (Decreto Legislativo Nᵒ 1428)
En el caso de la búsqueda humanitaria, los familiares de las víctimas buscan verdad, elemento distintivo de todo proceso posterior a un contexto de represión, violencia extrema o conflicto, es decir, luego de un periodo de crímenes masivos contra los derechos humanos y severas restricciones a la justicia y el acceso a la información. En el Perú, conforme lo establecen diversos estudios oficiales, el periodo de violencia 1980 a 2000 presenta estas características, siendo la principal exigencia de los familiares que el Estado cumpla –luego de años de silencio oficial– con sus deberes internacionales de búsqueda, ya sea para encontrar e identificar los restos sin vida del desaparecido, o, de no ser posible el hallazgo físico, conocer las circunstancias de su desaparición y muerte. Se trata, entonces, de una búsqueda humanitaria, centrada, según la Ley Nᵒ 30470, en el alivio del sufrimiento, la incertidumbre y la necesidad de respuestas de los familiares de las personas desaparecidas.
En el caso del Decreto Legislativo Nᵒ 1428, la expectativa inmediata es dar con el paradero de la víctima, es decir, activar todo un Sistema de Búsqueda de Personas Desaparecidas, liderado, estratégicamente por el Ministerio del Interior y, operativamente, por la Policía Nacional del Perú. El contexto y actores en este segundo ámbito, no corresponden a hechos del pasado, sino, al presente, y guardan relación con las vigentes políticas de seguridad ciudadana y lucha contra la criminalidad. Se trata de denuncias por desaparición con probable trasfondo delictivo, que deben ser investigadas y esclarecidas con inmediatez dada la alta expectativa de encontrar a la víctima con vida. Considerando la rápida acumulación de nuevas denuncias por desaparición, la operatividad policial priorizará aquellas más próximas a la ocurrencia del hecho. Con el paso del tiempo, esta operatividad inicial irá cediendo a un tipo de búsqueda más estratégica, orientada al análisis acumulativo de información y evidencia, siendo en este punto que, progresivamente, la búsqueda de desaparecidos del presente requerirá de un abordaje similar al aplicado a los casos del periodo 1980 – 2000, al reducirse con el tiempo las expectativas de encontrar con vida a la víctima.
2. Búsqueda en dos distintos contextos. Lo implementado y lo pendiente
Ambas tareas de búsqueda, la humanitaria (1980 – 2000) y la inmediata (contexto actual), cuentan con un marco legal específico y en constante perfeccionamiento motivado por la práctica misma de buscar e intentar ser más efectivos en ese esfuerzo.
- Búsqueda humanitaria
En el caso de la búsqueda de desaparecidos durante el periodo de violencia 1980 – 2000, fue con la Ley Nᵒ 30470 en junio de 2016, que la búsqueda adquirió fines humanitarios y dejó de ser un aspecto complementario a la persecución penal del delito. Hasta entonces, desde marzo de 2001, fue el Ministerio Público el que reactivó o abrió las investigaciones por crímenes contra los derechos humanos ocurridos en dicho periodo, iniciando una serie de indagaciones y exhumaciones a través de las cuales comenzó a reunir evidencia y aportar pruebas para determinar responsabilidades penales por diversos casos de asesinato y desaparición forzada de personas[2]. Sin embargo, la búsqueda no priorizó la necesidad de brindar respuestas sobre la identificación y destino final de los desaparecidos, y menos incorporar activamente a sus familiares en el proceso, siendo preponderantes las reglas de reserva y protocolo propios de la actuación de los fiscales penales.
Con la Ley Nᵒ 30470 y la incorporación del enfoque humanitario, la rectoría de la búsqueda de desaparecidos del periodo 1980 – 2000 fue asumida por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MINJUSDH), a través de la Dirección General de Búsqueda de Personas Desaparecidas. Asimismo, a través de la misma ley se crearon como herramientas de búsqueda: un Registro Nacional de Búsqueda de Personas Desaparecidas y Sitios de Entierro (RENADE) y un Banco de Datos Genéticos para la Búsqueda de Personas Desaparecidas en el Perú, ambos a cargo del órgano rector[3]. Como aspecto distintivo del enfoque humanitario, la ley incluyó la participación los familiares en el proceso de búsqueda garantizándoles apoyo material y logístico, y acompañamiento psicosocial. Además, se cuenta con un Plan Nacional de Búsqueda de Personas Desaparecidas al 2030 y una cifra oficial de 21,334 desaparecidos[4]. De este universo, la búsqueda ha concluido en 2,692 casos, lo que equivale al 12.6% de avance. El gran desafío proyectado al 2030, es brindar respuestas a los familiares del 40.62% de personas desaparecidas, lo que implica dar por concluido el proceso de búsqueda en ese porcentaje de casos.
- Búsqueda policial (inmediata y estratégica)
En el contexto actual, el Decreto Legislativo Nᵒ 1428 del 16 de setiembre 2018 creó un Sistema de Búsqueda de Personas Desaparecidas, aunque la temática ya contaba con antecedentes, como la derogada Ley Nᵒ 29733, de mayo de 2011, orientada a la búsqueda de niños, niñas, adolescentes, adultos mayores y personas con discapacidad, y la aún vigente Ley Nᵒ 28022, del 11 de julio de 2003, que creó el Registro Nacional de Información de Personas Desaparecidas. El Decreto Legislativo Nᵒ 1428 y su reglamento delegan en el Ministerio del Interior las responsabilidades de desarrollo normativo e implementación de herramientas para la búsqueda de personas.
A la fecha, todas las herramientas de búsqueda han sido implementadas: a) Registro Nacional de Información de personas desaparecidas; b) Portal web de personas desaparecidas; c) Sistema informático de alertas: Notas de alerta y Alertas de emergencia (en el caso de niños, niñas, adolescentes y mujeres en situación de violencia); y d) Línea 114 para que la ciudadanía brinde información sobre personas desaparecidas. La entidad responsable de operarlas es la Policía Nacional y es a través de ella que se canalizan los mayores esfuerzos de difusión, investigación búsqueda y pueden conocerse las cifras que dan cuenta de esa labor. Precisamente, es a partir de la experiencia policial y sus limitaciones a nivel operativo, que fue posible identificar la falta de respaldo institucional y la falta cooperación en las tareas de búsqueda como los principales pendientes a ser atendidos para fortalecer el Sistema.
Fue en la sesión del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana (CONASEC), del 28 de diciembre de 2021, que el entonces ministro del Interior, Avelino Guillén, dio cuenta de estos pendientes y anunció la creación de una comisión multisectorial permanente con el objetivo de “dotar al Sistema de Búsqueda de Personas Desaparecidas de un instrumento de gestión y coordinación al más alto nivel, para fortalecer la respuesta del Estado y consolidar la rectoría del Ministerio del Interior en la materia”[5]. Finalmente, a través del Decreto Supremo Nᵒ 003-2022-IN del 6 de mayo de 2022, se creó de la Comisión Multisectorial Permanente para el Fortalecimiento del Sistema de Búsqueda de Personas Desaparecidas quedando pendiente la aprobación de su Plan de Trabajo y confirmar si este recoge los componentes anunciados durante la gestión del entonces ministro Avelino Guillén.
3. Publicidad de la búsqueda policial, un aporte a la Búsqueda humanitaria
Existen elementos de la búsqueda humanitaria, en el marco de la Ley Nᵒ 30470, y del Sistema de Búsqueda de Personas Desaparecidas, en el marco del Decreto Legislativo Nᵒ 1428, que pueden ser adoptados y adaptados indistintamente por los respectivos entes rectores en cada caso. El modelo de publicidad en el marco del Decreto Legislativo Nᵒ 1428, de un lado, y, el modelo institucional en el marco de la Ley Nᵒ 30470, del otro, presentan elementos que constituyen referentes positivos a adoptar por uno u otro sistema procurando mayor eficacia en la función.
A diferencia de lo que ocurre con la búsqueda humanitaria, la publicidad y el acceso a información básica sobre las víctimas y las circunstancias de su desaparición en el marco del Sistema de Búsqueda de Personas Desaparecidas, ofrecen la oportunidad de involucrar a la ciudadanía en general en los esfuerzos de búsqueda a cargo de la Policía Nacional, modelo cuya adopción y adaptación generaría similar impacto y contribuiría en gran medida con los esfuerzos de búsqueda a cargo de la Dirección de Búsqueda de Personas Desaparecidas del MINJUSDH. Por su parte, con todos sus desafíos y propias dificultades, el tipo de rectoría que ejerce el MINJUSDH al planificar, supervisar y evaluar las tareas de búsqueda humanitaria, así como coordinar con las instituciones públicas y privadas involucradas con el proceso, es un interesante referente para organizar el funcionamiento de la Comisión Multisectorial Permanente para el Fortalecimiento del Sistema de Búsqueda de Personas Desaparecidas, llamada a consolidar la rectoría Ministerio del Interior en esta materia. En este último caso, los primeros pasos en esa dirección resultan positivos.
En lo sucesivo, nos concentraremos en analizar la asimilación del modelo de publicidad del Decreto Legislativo Nᵒ 1428 a la búsqueda humanitaria en el marco de la Ley Nᵒ 30470.
- Mayor acceso al RENADE. Hacía una búsqueda colectiva y abierta
En el caso de la búsqueda humanitaria de personas desaparecidas, si bien existe acceso a información estadística general y una actualización periódica de la cifra oficial de personas desaparecidas durante el periodo 1980 – 2000, el acceso directo al RENADE se limita únicamente a la consulta individual sobre el estado del proceso de búsqueda de cada desaparecido. Es decir, insertando el nombre completo o parcial de la persona desaparecida, se logra conocer si la búsqueda se encuentra como “Pendiente”, que es la variable más recurrente o, en menor medida, “En investigación” o “Restituido/a”, correspondiendo esta última variable a los restos exhumados y entregados a la familia de la víctima. Con ello, puede concluirse que el acceso y dominio total de la información contenida en el RENADE corresponde a la Dirección General de Búsqueda de Personas Desaparecidas del MINJUSDH, dependencia que asume casi en su totalidad la responsabilidad de la búsqueda humanitaria, salvo en los casos de exhumación de cadáveres donde la investigación se desarrolla de manera conjunta con el Ministerio Público o cuando algunas tareas específicas del proceso de búsqueda son compartidas con algún aliado institucional.
Frente a ello, más que profundizar y justificar el acceso público al RENADE considerando las dimensiones tanto individuales como colectivas del derecho a la verdad, o abrir un debate estrictamente jurídico en torno al tema, son la propia experiencia del Sistema de Búsqueda de Personas Desaparecidas en el marco del Decreto Legislativo Nᵒ 1428 y el libre acceso a información pública análoga a través de otras bases de datos oficiales, las que proporcionan mayor evidencia y sustento sobre esta necesidad. De hecho, la desaparición de personas, en todos los casos, tiene como correlato el ocultamiento o la ausencia de información con respecto al paradero o destino final del desaparecido, ello, independientemente de que el perpetrador sea un delincuente común o un agente estatal. Es precisamente por eso que todo dato, hipótesis, pista o revelación resulta fundamental para encontrar a la víctima, conocer su destino final o, en definitiva, llegar a la verdad sobre los hechos en torno a su desaparición. Sin duda, abrir el acceso al RENADE sumaría este tipo de aporte e incluiría el concurso de investigadores, estudiantes, periodistas, organizaciones de la sociedad civil, la academia o cualquier ciudadano interesado en el tema.
En el caso del Sistema de Búsqueda de Personas Desaparecidas, la inmediatez de la búsqueda y el concurso de la sociedad en su conjunto son cruciales para procurar el rápido hallazgo de la víctima en salvaguarda de su vida e integridad. A ello se debe la publicidad a través de Notas de Alerta de todas las denuncias por desaparición, y de Alertas de Emergencia durante 72 horas cuando la denuncia se refiere a la desaparición de niñas, niños, adolescentes y mujeres víctimas de violencia. Transcurrido ese plazo, sólo la información contenida en las Notas de Alerta permanece activa a través del Portal web de personas desaparecidas administrado por el Ministerio del Interior. Es decir, entre las denuncias por desaparición presentadas ante la Policía Nacional habrá casos sin resolver y la búsqueda permanecerá activa, siendo los datos públicos los que permitirán futuras contribuciones a través de avisos, pistas o incluso delaciones sobre el paradero de la víctima. Eventualmente, la acumulación de datos de acceso público hasta podría motivar que investigadores particulares identifiquen patrones de conducta o elementos comunes entre el universo de casos, lo que implicaría mayores aportes a los procesos de búsqueda.
La gran interrogante en este punto es, ¿por qué en el caso de la búsqueda de desaparecidos del periodo 1980 – 2000, no se adopta y adapta similar mecanismo de búsqueda? Es cierto que todo registro o base de datos oficial están sujetos a la Ley de Protección de Datos Personales, pero su acceso público debe ser analizado de acuerdo al objetivo que les dio origen y al que sirven de herramienta. El objetivo en el caso del Decreto Legislativo Nᵒ 1428 es la búsqueda de desaparecidos, involucrando en ese esfuerzo a la sociedad en su conjunto para incrementar al máximo las posibilidades de rescate o hallazgo de la víctima. Por ello, la propia ley dispone que un resumen de la denuncia sea de acceso público permanente a través de una Nota de Alerta publicada en el Portal de Portal web de personas desaparecidas. La Nota de Alerta incluirá información básica sobre la denuncia, datos y características de la persona desaparecida, circunstancias de la desaparición e información de contacto, conforme lo precisa el Protocolo Interinstitucional de Atención de Casos de Desaparición de Personas en Situación de Vulnerabilidad y Otros Casos de Desaparición, aprobado mediante Decreto Supremo N° 002-2020-IN.
Si adoptáramos y adaptáramos este mismo modelo a la búsqueda humanitaria en el marco de la Ley Nᵒ 30470, la información de acceso público del RENADE podría ser la siguiente:
La información sobre las características de la víctima es considerada ante la posibilidad de que el desaparecido pueda ser hallado con vida o se tenga acceso a otros registros fotográficos de la época donde pueda ser identificado. Toda referencia a datos genéticos es omitida, al igual que la referida a la identidad de posibles perpetradores por respeto al principio de presunción de inocencia. Con este tipo de acceso, el RENADE se transformaría en una herramienta de uso público, y los esfuerzos del equipo del MINJUSDH y los familiares de las víctimas encontrarían un complemento valioso a través del concurso de investigadores diversos y de la sociedad civil en general, quienes contribuirían con el proceso de búsqueda en los términos anteriormente expresados.
Si bien el mecanismo de búsqueda creado a partir del Decreto Legislativo Nᵒ 1428, es el principal referente para sustentar y justificar el acceso público al RENADE, también debe tomarse en cuenta que, en la práctica, similar y abundante información sobre desaparecidos durante el periodo 1980 – 2000 puede ser consultada a través de diversas páginas web. La mayor cantidad de esta información fue producida por la Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR) y es ubicable en su propio repositorio oficial, en el Centro de Documentación de la Defensoría del Pueblo que conserva su acervo documentario y en el Portal web del Lugar de la Memoria, la Tolerancia y la Inclusión Social. La información de la CVR es parte del RENADE, por lo que podría considerarse que gran parte de su contenido, en los hechos, ya es de acceso público. Entonces, más que restringir casi en su totalidad el acceso al RENADE, proponer una fórmula de acceso que sume sustantivamente al proceso de búsqueda se perfila como una opción más razonable, dado el interés de los familiares por dar con el paradero del ser querido agotando todas las vías posibles.
- Mayor acceso al RENADE. Hacia una mejor fiscalización de los procesos de búsqueda
Del mismo modo, el acceso a la información contenida en el RENADE sumaría a la mejor fiscalización de los avances del proceso de búsqueda. Por ejemplo, conforme a la data contenida en el Plan Nacional de Búsqueda de Personas Desaparecidas al 2030, el avance registrado hasta diciembre de 2021 fue de solo el 12.6% de casos de un total de 21,334. El mismo Plan Nacional es claro en diferenciar categorías de desaparecidos y en función a ellas una menor o mayor complejidad en las tareas de búsqueda, pero no existe información que precise qué proporción de unos u otros son parte de ese 12.6% de avance. Las categorías que propone el referido Plan, son tres y permitirían hacer esa diferenciación: 1) Personas cuya identidad, destino final y sitio de entierro son conocidos; 2) Personas cuya identidad y destino final son conocidos pero se desconoce la ubicación del cadáver; y, 3) Personas cuya identidad es conocida más no su destino final ni ubicación.
Incluso, estas categorías podrían subdividirse y facilitar una fiscalización más rigurosa. Por ejemplo, dentro del primer grupo (1), podrían definirse dos subcategorías[6]: 1.1) Personas enterradas individualmente o en condiciones que facilitan su reconocimiento; y, 1. (siennaridgeaz.com) 2) Personas cuyo sitio de entierro se conoce o presume pero su reconocimiento requiere indagaciones complementarias y análisis científico para lograr su reconocimiento, lo que generalmente ocurre con restos depositados en fosas comunes. Es de precisar que la subcategoría 1.1) corresponde a casos (denominados “ratificaciones”[7]) donde los desaparecidos, en un gran número, fueron enterrados informalmente y su muerte no tuvo reconocimiento legal, por lo que la exhumación del cadáver resulta indispensable para la emisión de partidas de defunción correspondientes. Sin duda, este último tipo de casos podría considerarse de menor complejidad frente a otros, como los casos de categoría 3), donde la información sobre el desaparecido es mínima o inexistente.
De esta manera, para fines de seguimiento y fiscalización, la inclusión de estas variables en el RENADE, así como su acceso público, podrían facilitar información, por citar un ejemplo, sobre el número y porcentaje de casos dentro del 12.6% reportados como resueltos, que corresponden a la subcategoría 1.1) y medir su avance en comparación con el de las otras categorías.
4. Conclusiones
- Tanto la búsqueda humanitaria de las personas desaparecidas entre los años 1980 – 2000, como el Sistema de Búsqueda de Personas Desaparecidas en el marco del Decreto Legislativo Nᵒ 1428, obedecen a diferentes contextos y objetivos. Sin embargo, en términos de gestión, comparten elementos comunes, como un consistente marco legal, institucionalidad y herramientas de búsqueda orientadas al cumplimiento de su misión central: encontrar personas desaparecidas.
- En ambos casos, estos elementos han tenido un diferente nivel de desarrollo, siendo que, de una parte, en el caso de la búsqueda humanitaria, la publicidad de su principal herramienta de búsqueda (el RENADE), así como su acceso, se encuentran restringidos, aspecto que limita la acción colectiva y el involucramiento activo de la ciudadanía en las tareas de búsqueda. Por su parte, la institucionalidad en torno a las acciones de búsqueda en el marco del Decreto Legislativo Nᵒ 1428 aún se muestra insipiente, siendo la recién creada Plataforma Multisectorial de coordinación un medio para fortalecer y consolidar el rol estratégico del Ministerio del Interior como principal responsable del Sistema de Búsqueda de Personas Desaparecidas.
- En el caso específico de la búsqueda humanitaria, existe fundamento y justificación suficiente para que el RENADE disponga de información de acceso público, tal como lo permite el modelo de publicidad aplicado a la búsqueda de personas desaparecidas en el marco del Decreto Legislativo Nᵒ 1428. Abrir el RENADE motivaría y facilitaría que, además de las instancias oficiales involucradas con la búsqueda de personas, se sume la contribución de investigadores, periodistas, la academia, organizaciones sociales y la ciudadanía en general, lo que permitiría incrementar el número de personas con participación en el proceso y con ello la mayor recopilación de pistas, hallazgos y otros que sumen al complejo desafío de encontrar personas o descubrir las circunstancia de su destino o paradero final.
- La publicidad del RENADE y el acceso a sus contenidos para fines de búsqueda en los términos propuestos, permitirán contar con una herramienta de seguimiento y fiscalización, permanente y rigurosa, sobre los avances del proceso de búsqueda y sus progresivos resultados.
- Permitir el acceso público al RENADE, tomando como referencia el modelo de publicidad adoptado por el Decreto Legislativo Nᵒ 1428, podría requerir de la modificación de la Ley Nᵒ 30470 para superar las restricciones vigentes de la Ley de Protección de Datos Personales.
[1] Ex Director de Registro e Investigación Forense y Director General (e) de la Dirección General de Búsqueda de Personas Desaparecidas del MINJUSDH y ex Director General de la Dirección General de Seguridad Democrática del Ministerio del Interior.
[2] Las investigaciones por violaciones a los derechos humanos en el Perú, se reiniciaron luego de la sentencia de la Corte IDH en el caso Barrios Altos Vs. Perú, del 14 de marzo de 2001.
[3] Decreto Legislativo Nᵒ 1398, del 8 de setiembre de 2018, crea el Banco de Datos Genéticos para la Búsqueda de Personas Desaparecidas en el Perú,
[4] Cifra contenida en el Plan Nacional de Búsqueda de Personas Desaparecidas al 2030, aprobado por Decreto Supremo N° 011-2021-JUS del 13 de julio de 2021, actualizada al mes de diciembre de 2021.
[5] Sesión del CONASEC. Video: https://drive.google.com/file/d/1iLFPbEiPRiSt1Sb7D0CIMM11HHibxjar/view
[6] Quinteros, Víctor. Una búsqueda humanitaria para los desaparecidos del periodo de violencia. En Ojo Público: https://ojo-publico.com/735/una-busqueda-humanitaria-para-los-desaparecidos-durante-el-periodo-de-violencia
[7] Chacón, Mariana y Barrantes, Rafael. La implementación de medidas de búsqueda de personas desaparecidas producto de un conflicto armado interno: Comparación entre los casos de Perú y Guatemala de fines del siglo xx e inicios del XXI. Tesis de grado de Magister: https://www.corteidh.or.cr/tablas/r36902.pdf
