Fuente: Tribunal Constitucional.
Por Gabriela Ramos Traverso (*)
Desde el incremento de flujos migratorios internacionales hacia el territorio peruano, diversos sectores del Ejecutivo y del Congreso han prestado mucha mayor atención a la regulación migratoria. De este modo, desde el 2017, tras la aprobación del Decreto Legislativo No. 1350 – Decreto Legislativo de Migraciones y su Reglamento, junto a la expansión de la migración venezolana en el país, la normativa migratoria ha atravesado diversas modificaciones para dar una respuesta más pertinente desde las capacidades estatales hacia este panorama. Aun así, este proceso ha implicado también el desarrollo de diversas iniciativas que, por el contrario, buscan o bien limitar el acceso de personas extranjeras al territorio o bien restringir el ejercicio de sus derechos en igualdad de condiciones una vez instaladas en el país. En esa línea, el pasado 15 de febrero, se han introducido dos nuevas modificaciones al Decreto Legislativo No. 1350. Como se expondrá a continuación, ambas resultan altamente cuestionables desde una perspectiva de derechos humanos y de género.
Nuevas limitaciones para el acceso a una vivienda
La primera iniciativa, la Ley 31689, tiene como finalidad modificar los artículos 10, 45, 61 y 63 del Decreto Legislativo No. 1350 [1]. En líneas generales, este conjunto de añadiduras es justificada por el Congreso de la República en el marco de la seguridad ciudadana. De este modo, extiende un puente entre los tópicos de seguridad y migración, recreando estereotipos que contribuyen a criminalizar la migración; sin embargo, resultan principalmente preocupantes las referidas a los dos últimos artículos. Ambas establecen nuevas regulaciones para quienes brindan servicios de hospedaje y/o arriendan inmuebles.
Por un lado, se introduce el numeral 3 al art. 61, que impone la obligación a los arrendadores de inmuebles a exigir la presentación de un documento que acredite la situación migratoria regular de personas extranjeras con quienes suscriba un contrato de arrendamiento y de otras personas extranjeras que habiten el inmueble; así como la obligación de informar sobre los datos de dichas personas y su estatus en el país a Migraciones a través de sus plataformas digitales. Por otro lado, se introducen los literales b) y c) al art. 63, que establecen sanciones de multa para la población nacional que no cumpla con estas disposiciones.
Aunque para su aplicación la norma dependa aún de ser reglamentada por el Ejecutivo, todas estas disposiciones son preocupantes en tanto constituyen desde ya nuevas barreras para el acceso al derecho a la vivienda por parte de personas migrantes en el país, especialmente de quienes se encuentran en condición migratoria irregular y, por lo tanto, en una situación de vulnerabilidad acentuada.
En esa línea, el acceso no discriminatorio y en igualdad de condiciones supone un componente fundamental del derecho a una vivienda adecuada [2]. Y si bien de acuerdo a los estándares internacionales en materia migratoria es posible establecer distinciones en cuanto al acceso a determinados derechos – como los derechos económicos, sociales y culturales, entre los que se encuentra el derecho mencionado- en función a la condición migratoria; para no infringir el principio de no discriminación, los motivos de dicha diferenciación deben legítimos, necesarios y proporcionales [3]. Un análisis en este sentido, implica evaluar si el fin y efectos de la medida son compatibles con la naturaleza del derecho que se pretende restringir, y si hay una relación proporcional clara y razonable entre el fin buscado y la medida[4].
De este modo, debemos tener presente que estas medidas son dadas en el “marco de la seguridad ciudadana”; es decir, tienen como finalidad reducir índices de criminalidad y otras posibles afectaciones a la seguridad de la ciudadanía. En esa línea, no existe una relación directa, clara y razonable, entre la medida y la finalidad: establecer un registro migratorio a arrendatarios extranjeros no tiene un vínculo demostrado con la reducción de criminalidad. Más aún cuando no existe ninguna investigación ni ningún tipo de data que evidencie que la migración ha tenido un impacto sobre la seguridad ciudadana en el Perú.
Por otro lado, aunque se buscara postular una finalidad más congruente con un enfoque de derechos humanos como fomentar la regularización migratoria, la medida tampoco superaría el análisis. De esta forma, el condicionar el arrendamiento a la presentación de documentación migratoria parece traer dos inevitables consecuencias prácticas.
La primera de ellas es la negativa de alquileres a personas extranjeras en situación de irregularidad, e incluso a personas extranjeras a nivel general, pues supondría un mayor esfuerzo económico y temporal de parte de los arrendadores cumplir con las nuevas disposiciones [5]. La segunda consecuencia es el incremento de arrendamientos bajo condiciones precarias y abusivas, donde los arrendadores podrían aprovechar la situación de irregularidad de las personas migrantes para obtener ventajas de diversa índole a cambio de no realizar el reporte a Migraciones.
Es evidente que ninguno de estos escenarios resulta acorde a la supuesta finalidad perseguida por esta modificación. Por el contrario, lejos de incentivar la regularización migratoria, ahonda en posibles situaciones de vulnerabilidad para las personas migrantes y genera una limitación desmedida sobre su derecho a la vivienda. Por lo tanto, no cumple con los criterios de razonabilidad ni proporcionalidad, restringe el acceso en igualdad de condiciones y, por lo tanto, resulta discriminatoria.
Protección a víctimas, pero no a todas las víctimas
Por su parte, la ley 31685, pretende garantizar la protección de migrantes víctimas de violencia en situación de vulnerabilidad. Para este fin, incorpora el numeral 11.3 al art. 11 del Decreto Legislativo No. 1350, que dispone que no se expulsa ni se obliga a salir del territorio nacional a la mujer migrante con hijas e hijos en situación de vulnerabilidad que sean víctimas de violencia familiar y sexual, víctimas de trata de personas y tráfico ilícito de migrantes; “siempre y cuando no sea responsable de dicha situación de vulnerabilidad”.
Aunque esta inclusión en relación a mujeres migrantes víctimas de diversas formas de violencia busca garantizar una protección especial a este grupo, la medida no resulta totalmente compatible con una perspectiva de género en tanto mantiene rasgos de sexismo.
De este modo, la norma repercute negativamente en el equilibrio entre géneros en tanto presenta a la violencia de género como una problemática exclusiva de las mujeres, cuando lo cierto es que los hombres migrantes también pueden ser víctimas; y, sobre todo, en tanto basa la protección o garantía hacia las mujeres en función a su condición de madre. Es decir, no se reconoce el principio de no devolución y el derecho a la vida libre de violencia -y con ello, las obligaciones estatales derivadas- en función a la dignidad de las personas de género femenino, sino que lo hace a partir de su rol reproductivo. Respondiendo a las interrogantes planteadas por Alda Facio [6] al establecer una metodología que permita un análisis de género del fenómeno legal, no se está concediendo pues un derecho a las mujeres, sino a la familia.
Por otro lado, la norma aprobada refuerza estereotipos machistas al apuntar a una posible responsabilidad de parte de las víctimas en relación a su situación. Así, las culpabiliza textualmente de las violencias de género que atraviesan de una forma insensible a las propias condiciones sociales y del sistema de justicia, que de por sí tienden a cuestionar la credibilidad de las víctimas.
En este orden de ideas, es necesario tener en claro “la diferencia ideológica que existe entre medidas correctivas que parten de que la mujer ha sufrido exclusión (…) y que por ende debe gozar de ciertos privilegios legales que compensen la desigualdad social, con medidas protectoras que parten de que la mujer es biológicamente diferente al hombre y que, debido a esa diferencia, debe ser tratada como un ser inferior” [7]. Es decir, no basta con tener a las mujeres como destinatarias de protecciones específicas de las normas para corregir situaciones de discriminación estructural, sino que dicho abordaje debe realizarse desde una perspectiva de género integral que conciba a las mujeres como sujetas plenas de derecho. De lo contrario, todo “avance” en realidad supondrá un nuevo retroceso en términos del ejercicio de derechos humanos.
A modo de reflexión
En un escenario como el actual, caracterizado por el incremento histórico de flujos migratorios, es urgente y necesario que las actuaciones estatales se ajusten a los parámetros nacionales e internacionales en relación el respeto y garantía de derechos sin ningún tipo de discriminación. Esto implica evidentemente asumir un rol de control y fiscalización que erradique de nuestro ordenamiento medidas legislativas que fomenten distinciones arbitrarias. Iniciativas como las descritas, lamentablemente, solo confirman que el actual abordaje del fenómeno migratorio está lejos de alcanzar este objetivo; por el contrario, persisten diversos riesgos para el ejercicio de derechos de las personas extranjeras, especialmente de aquellas que, además de su condición de migrante, mantienen algún otro factor que puede derivar en vulnerabilidad, como el género o una situación migratoria irregular.
(*) Investigadora en el IDEHPUCP.
[1] Los artículos se refieren a los deberes de los extranjeros (art. 10), generalidades del control migratorio (art. 45), obligaciones de servicios de hospedaje (art. 61), y conductas infractoras y sanciones para el titular del servicio de hospedaje (art. 63). Para mayor detalle, ver el Decreto Legislativo No. 1350.
[2] ONU Habitat. El derecho a una vivienda adecuada. Folleto informativo No. 21/Rev. 1. Disponible en: https://www.ohchr.org/sites/default/files/Documents/Publications/FS21_rev_1_Housing_sp.pdf
[3] CMW. Observación general N° 2 sobre los derechos de los trabajadores migratorios en situación irregular y sus familiares. 28 de agosto de 2013. CMW/C/GC/2.
[4] Comité DESC. Observación general N° 20 sobre la no discriminación y los derechos económicos, sociales y culturales (artículo 2, párrafo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales). 2 de julio de 2009. E/C.12/GC/20.
[5] Además, al trasladar la potestad fiscalizadora en temas migratorios a ciudadanos y ciudadanas, no se toma en cuenta el alto nivel de desconocimiento sobre los medios para acreditar la regularidad en un país en el que coexisten diversos documentos como el Permiso Temporal de Permanencia (PTP), el Carné de Permiso Temporal de Permanencia (CPP), el Carné de Solicitante de Refugio, la Carné de Persona, Autorizaciones de trabajo virtuales, el Carné de Extranjería, entre otros.
[6] Facio, A. 1992. Cuando el género suena cambios trae (una metodología para el análisis de género del fenómeno legal). San José de Costa Rica: ILANUD.
[7] Ídem, pág. 97.
