El Conflicto Armado Interno en el Perú dejó más de 69 mil personas asesinadas y desaparecidas, tanto por los grupos subversivos como por las Fuerzas Armadas. El Informe final de la CVR recogió la identidad – con nombres y apellidos – de 22 507 personas muertas y desaparecidas en los veinte años del conflicto y un total de 4 644 sitios de entierro clandestino a nivel nacional. El número de personas desaparecidas continúa en aumento, según el Registro Nacional de Personas Desaparecidas y de Sitios de Entierro (Renade), existen 20 mil 329 personas desaparecidas. De otro lado, tenemos que la restitución de los restos a sus familias avanza más lentamente: 865 personas han sido halladas y restituidas a sus familiares. En total, se considera que hay 19 mil 464 personas cuyos restos faltan localizar o identificar. En ese sentido, las asociaciones de víctimas, en especial la ANFASEP[1], han mantenido un largo proceso de demandas y articulación con el Estado en busca de respuestas para resolver esta problemática.
Precisamente, el 2016 se promulgó la Ley de búsqueda de personas desaparecidas durante el período de violencia comprendido entre los años 1980 al 2000[2] con un enfoque humanitario, ello significa un cambio de paradigma en la intervención del Estado, la cual se centraba en la búsqueda de los culpables y la judicialización de los casos, antes que en la necesidad de aliviar el sufrimiento, la incertidumbre y la necesidad de respuestas de los familiares. Asimismo, esta Ley representó un hito en la lucha de las asociaciones de víctimas y sus familiares, ya que se logró a pesar del contexto adverso: 1) no era prioridad para el gobierno de turno; 2) las asociaciones de víctimas no contaban con recursos económicos para emprender grandes campañas; y 3) el tema no era considerado por la opinión pública como prioritario. Aún así, se institucionaliza la búsqueda de personas desparecidas en el Estado creando una instancia ejecutiva con presupuesto y recursos humanos para ello: la Dirección General de Búsqueda de Personas Desaparecidas, del Ministerio de Justicia.
La agendación de la política
Para comprender ese proceso, el Idehpucp ha realizado una investigación académica que busca reconstruir el proceso de formulación de la política pública sobre la búsqueda de personas desaparecidas a partir de la Ley N° 30470. Así buscamos responder cómo la agencia de las asociaciones de víctimas logró incluir su demanda de búsqueda de personas desaparecidas en la agenda pública; de qué manera se diseñó la política pública de acuerdo a los recursos y estrategias de los actores que intervinieron; y cómo se logró institucionalizar una problemática que, paradójicamente, había sido olvidada durante los últimos veinte años.
Entre los primeros hallazgos, constatamos que la Ley fue el resultado de un proceso de diálogo, consenso y alianzas entre las organizaciones de víctimas, instituciones especializadas y actores del Estado, los cuales realizaron una fuerte incidencia sobre el Ejecutivo y el Legislativo. A pesar de que las asociaciones de víctimas mantienen diferencias en sus agendas, lograron que la búsqueda de personas desaparecidas se convirtiera en su principal demanda. Este nivel de consenso, también, se alcanzó entre otros actores como las ONG de derechos humanos y las entidades del Estado con competencias sobre el tema; particularmente desde actores que asumieron un rol articulador para este impulso como el CICR y la entonces congresista Marisol Pérez Tello.
La formulación de la política inicia el 2012, cuando se instala la mesa de trabajo sobre búsqueda de personas desaparecidas y la Comisión de Justicia y Derechos Humanos del Congreso de la República, cuya presidenta era la congresista Marisol Pérez Tello, organizan un primer espacio público para visibilizar la problemática. Así se elaboró un primer documento con los temas principales de la Ley. Al mismo tiempo, surgió una ventana de oportunidad originada por la confluencia de actores individuales en las entidades con competencia sobre el tema como el MINJUSDH, la Defensoría del Pueblo y el Congreso de la República en puestos estratégicos que permitió el ingreso de la propuesta que ya había ido promoviendo el CICR con respaldo de la CONAVIP, ANFASEP, ANFADET y las ONG de derechos humanos.
Ese proceso presentó diversas dificultades en su diseño, a pesar del consenso y las alianzas que se habían formado alrededor de los actores. Por un lado, si bien existía el común acuerdo de que la Ley tendría un enfoque humanitario, se debía dejar en claro que ello no implicaría impunidad sobre los culpables. Así, cada familia podría tomar la decisión de continuar un proceso judicial o no. Por otro lado, en base a la experiencia el CICR, el EPAF y la CMAN, se plantearon alternativas sobre la institucionalización que debía tener el tema. Así, se propuso la creación de una comisión, un programa, un órgano adscrito o una dirección general. Finalmente, se decidió optar por la última, ya que aseguraba que se mantuviese en el tiempo con determinados recursos para su funcionamiento, más allá de la voluntad política.
La visibilización: #Reúne
En dicho proceso, las asociaciones no solo cumplieron con el rol de introducir sus propuestas, sino que realizaron una fuerte campaña de incidencia en diferentes momentos. En primer lugar, antes del diseño de la Ley, las asociaciones mantuvieron campañas de sensibilización a la opinión pública tanto en Ayacucho como en Lima, a través de marchas, vigilias, intervenciones artísticas, etc. Ello obtuvo mayor impacto gracias a alianzas con organismos internacionales como el CICR. Sin embargo, ello no fue suficiente como para que el Estado tuviera el tema como prioritario. En segundo lugar, cuando la Ley pasó al Ejecutivo, las asociaciones de víctimas iniciaron una gran campaña para su promulgación. Con esa finalidad se creó la campaña #Reúne, la cual obtuvo visibilidad no solo en las calles, sino en las redes sociales. Se contó con la participación de artistas, comunicadores, políticos, etc. lo cual ayudó a que se creara la imagen de que este problema afecta a todos como peruanos, no solo a las familias de las víctimas.
En conclusión, la Ley de búsqueda de personas desaparecidas debe ser vista como un caso exitoso de lucha ciudadana para colocar en agenda política un tema con poca prioridad. Asimismo, los actores implicados dan cuenta de la importancia del trabajo en conjunto entre sociedad y Estado para que este último responda a sus demandas. El ciclo de las políticas pública continúa y la implementación de la Ley ha disminuido las expectativas de los actores que participaron en su agendación y diseño. Una de las razones es la debilidad institucional que plantea el Estado, La DGBPD ha cambiado de director/a –en dos ocasiones, debido al cambio del ministro de Justicia-, y no ha recibido suficiente presupuesto para realizar intervenciones en los más de 4000 lugares de entierro.
Han transcurrido dos años de su promulgación y la Dirección General de Búsqueda de Personas Desaparecidas, del ministerio de Justicia, tiene un enorme desafío por delante: fortalecer el trabajo de investigación e información para consolidar el Registro Nacional de Personas Desaparecidas y de Sitios de Entierro (Renade), identificar las dificultades y mecanismos para la búsqueda a partir de la realización de un proyecto piloto implementado este año y sobre todo, promover la participación de los familiares de víctimas en el proceso de búsqueda. Han transcurrido más de treinta años y los familiares han adquirido experiencia y desarrollado una actoría que puede resultar fundamental para el desarrollo de la búsqueda de personas como política pública, dotándola de legitimidad y transparencia.
* Escriben: Iris Jave, investigadora y Grace Mendoza, asistente de investigación.
[1] Asociación Nacional de Familiares de Secuestrados, Detenidos y Desaparecidos del Perú.
[2] Ley N° 30470
