Por Gonzalo Ugarte (*)
La modificación a la Ley N° 27692 (Ley APCI) es tan o más peligrosa de lo que se ha advertido hasta el momento.
Un caso (no tan) hipotético
Imaginemos que, en un futuro cercano, la presidencia es asumida por una persona con tendencias autoritarias. Pronto, su gobierno es criticado por una asociación que, para cubrir el 0,1% de sus gastos corrientes, recibe aportes de la Cooperación Internacional. Este presidente no tolera las críticas, y conoce una fórmula legal para deshacerse de la opinión disidente de esta asociación: la Ley N° 27692 (Ley APCI). Así, al día siguiente emite un decreto supremo declarando que una o varias de las actividades que, coincidentemente, realiza la asociación, “afectan gravemente al orden público”. La APCI, en cuestión de horas, cancela de forma permanente el registro que esa asociación tenía en la base de datos de la propia APCI.
La ley indica que, por recibir cualquier financiamiento de la Cooperación Internacional, la asociación debe estar inscrita en un registro para poder operar[1], por lo que sin el registro su existencia no está permitida. La asociación podrá recurrir al Poder Judicial mediante un amparo con toda justicia, pero en la ventana de tiempo entre el decreto supremo y la emisión de medidas cautelares, sus actividades quedarán proscritas. Aunque el solo marco normativo que habría hecho viable este atropello parezca el de un país realmente autoritario, todo el procedimiento administrativo descrito será posible si se aprueban las modificaciones a la ley que rige a la Agencia Peruana de Cooperación Internacional propuestas por la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso de la República.
Un poco de contexto
La Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI) es una entidad pública adscrita al Ministerio de Relaciones Exteriores que orienta y articula la oferta y demanda de la Cooperación Internacional en los distintos niveles de gobierno, manteniendo diálogos con las organizaciones de la sociedad civil, la academia y el sector privado. Fue creada en el año 2002 y se rige por la Ley N.° 27692 (“Ley APCI”). De acuerdo con la propia Ley APCI, podemos decir que la APCI tiene como función principal el captar toda la Cooperación Internacional que esté dirigida al Estado Peruano y orientarla dentro del mismo. Así, si un Estado desea cooperar en materia educativa, la APCI se contactará con el MINEDU y ella se encargará de organizar, programar y ejecutar todo el proyecto de cooperación junto con esta entidad.
En principio, la APCI no tiene competencias sobre las asociaciones privadas o las ONG, y ninguna de ellas está sometida por defecto al control de la Agencia. Sin embargo, la APCI tiene también un deber adicional: llevar el registro de todas las entidades u organizaciones que reciban algún tipo de aporte de la Cooperación Internacional en uno de sus tres registros: el ONGD, el ENIEX y el IPREDA. A la par, es la encargada de recibir el Plan Anual de actividades de cada organización, así como de revisar el Informe de actividades al finalizar cada año. Podrá fiscalizar internamente y exigir la documentación que pruebe que los recursos de la Cooperación Internacional fueron utilizados para los fines indicados en el Plan Anual. Si se incumple con lo anterior, la APCI podrá sancionar a la entidad u organización, imponiendo amonestaciones escritas, multas (de hasta 50 UIT) o suspensiones de beneficios tributarios.
El dictamen y su punto más peligroso[2]
El 5 de junio de 2024, la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso de la República aprobó un dictamen que agrupó seis proyectos de ley que buscaban modificar la Ley APCI. Este dictamen propuso la modificación de los artículos 3 (párrafos 3.1 y 3.3), 4 (literales f, m y r), 21 y 22 de la Ley APCI, la derogación de los artículos 14, 15 y 16 de la misma ley y la modificación de artículos de normas relacionadas con las modificaciones realizadas a esta ley. El dictamen ha sido criticado por la creación de un nuevo registro que agrupe a las organizaciones o entidades que hagan “activismo político”, estableciendo una definición de dicho término ligada a la ilegalidad y al quebrantamiento del orden constitucional. También establece obligaciones que desconocen el tipo de trabajo que se realiza en base a la Cooperación Internacional como la de bancarizar al menos el 95% de todos los gastos y movimientos o la de notificar cada cambio que se vaya a realizar (ex ante) en el gasto o los planes de ejecución de actividades. Pero estas modificaciones no son el aspecto más alarmante de dicha resolución.
El dictamen aprobado modifica los artículos 21 y 22, destinados a las infracciones y a las sanciones, respectivamente. El cambio más delicado al artículo 21 se da en su inciso c) numeral 11, que indica que:
Artículo 21.- Determinación de las infracciones […]
c) Son infracciones muy graves: […]
11. Financiar o destinar los recursos de la cooperación técnica internacional o de las donaciones provenientes del exterior hacia actividades que hayan sido declaradas administrativa o judicialmente como actos que afectan el orden público, la propiedad pública o privada, la seguridad ciudadana, la defensa nacional y el orden interno.
Por su parte, el artículo 22 inciso 2 señala lo siguiente:
Artículo 22.- Sanciones
La Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI) impone, según la gravedad de la infracción cometida, las sanciones siguientes: […]
d. Cancelación de la inscripción y registro en la Agencia Peruana de Cooperación Internacional – APCI. […]
Para las infracciones muy graves establecidas en el numeral 11) del literal c) del artículo 21, la sanción es la de cancelación definitiva en los registros de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI). La misma sanción se aplica en caso de reincidencia.
En solo dos artículos, la Comisión de Relaciones Exteriores crea una nueva norma: si el Poder Ejecutivo (principal encargado de ejercer la función administrativa) declara mediante cualquier norma administrativa que una determinada conducta afecta al orden interno, la APCI procederá a cancelar el registro (y proscribir materialmente) a todas las entidades y organizaciones que reciben algún tipo de recurso de la Cooperación Internacional que caigan en esa definición. En otras palabras, la Comisión le está dando la potestad al Poder Ejecutivo de proscribir a una asociación civil mediante una resolución administrativa. El artículo 2, numeral 13, de la Constitución dice lo siguiente sobre las organizaciones sin fines de lucro: “[…]. No pueden ser disueltas por resolución administrativa.” Un intento similar se dio con la Ley N° 28925 en el año 2006, que estableció una sanción casi idéntica a la expuesta. El Tribunal Constitucional fue tajante en señalar la inconstitucionalidad de dicha sanción y resolvió su derogación inmediata (Expediente N° 0009-2007-PI-TC, FJ. 116)[3]. La Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso propone legislar en contra de la Constitución Política del Perú de forma abierta. No obstante, es posible que los congresistas no sepan (o no quieran que sepamos) de este relevante detalle.
¿Qué ocurrió en el Congreso?
El dictamen del que estamos hablando surgió de la fusión de seis proyectos de ley que planteaban modificaciones a la Ley APCI. De todos ellos, solamente uno (el Proyecto de Ley N° 7140/2023-CR, del congresista José Cueto Acervi)[4] planteaba una sanción de cancelación de los registros de la APCI. La propuesta del congresista Cueto era bastante similar al dictamen aprobado, con la única diferencia de que la sanción tenía una duración temporal y por un tiempo máximo de tres años. Al solicitar opiniones a las diversas instituciones sobre el posible proyecto, el Ministerio de Relaciones Exteriores recomendó en hasta dos oportunidades la remoción de la sanción de cancelación de inscripción[5], recordando la clara decisión tomada por el Tribunal Constitucional en el pasado. No bastando con ello, en el listado de todo el marco normativo tomado en cuenta para elaborar la propuesta final del dictamen, la Comisión consignó la sentencia del Tribunal Constitucional, específicamente los extractos que hemos mencionado en esta nota. Y, sin embargo, la propuesta final de la Comisión (que finalmente aprobó) no solo decidió ir en contra de la recomendación de la Cancillería, la decisión del Tribunal y lo establecido por la Constitución, sino que agravó la propuesta original: ahora la cancelación del registro será definitiva. A la Comisión le recomendaron no hacer algo, y tomó la decisión de hacerlo con mayor ahínco e intensidad a último minuto.
La falsa dicotomía
Durante el debate que llevó a la aprobación del dictamen en Comisión, el presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores, Alejandro Aguinaga, expuso las razones detrás de estas modificaciones. Entre ellas, la única que se acercaba a tratar de justificar la proscripción mediante la vía administrativa era la siguiente: “[l]as modificaciones tienen el objetivo de fortalecer los intereses del Estado, en específico, la transparencia y la soberanía nacional. Es posible que haya entidades que influyen políticamente en el Perú en menoscabo del orden interno y la defensa nacional”[6]. En resumidas cuentas, se indica que darle esta potestad a la Administración Pública es necesario para combatir la comisión de posibles delitos a través de personas jurídicas. El Congreso parece decir que la única forma de prevenir que las ONG sean instrumentalizadas para cometer delitos es dando todo el poder de fiscalización y cierre al Poder Ejecutivo y sacrificando el derecho de asociación por un “bien superior”. Sin embargo, como es evidente, los límites al derecho de asociación, que, en efecto, existen, no están sujetos a la voluntad del Poder Ejecutivo, sino a las reglas de un proceso llevado a cabo en sede judicial.
Si una persona o un grupo de personas instrumentalizan a cualquier tipo de persona jurídica para cometer un delito, no hay duda de que esa persona jurídica deberá ser disuelta y liquidada. El marco jurídico en materia penal autoriza al Ministerio Público a iniciar investigaciones de oficio o mediante denuncias, y en ellas puede incluir a las personas jurídicas. El artículo 105 del Código Penal establece las sanciones imponibles a la persona jurídica, las cuales incluyen su disolución y su veto permanente y definitivo. La Ley N° 26607 establece un procedimiento claro para esta disolución, y el Código Civil impide que los bienes y activos escapen de la sanción estatal. La propia Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) indicó a la Comisión de Relaciones Exteriores que ya contaba con la potestad de solicitar información interna a las organizaciones inscritas en la APCI[7], y que las reformas de “transparencia” (en las que no hemos ahondado) más bien podrían perjudicar el carácter reservado de su labor de fiscalización[8], que, en caso de encontrar indicios de delitos, la obligan ya a notificar al Ministerio Público para que inicie las diligencias correspondientes. No existe persona jurídica exenta de responsabilidad penal y posible disolución mediante un debido proceso judicial (salvo los partidos políticos por otra reciente ley dada por el Congreso: la Ley N° 32054).
El dictamen aprobado por la Comisión de Relaciones Exteriores transforma a la APCI en un arma política mediante la que, como ha quedado evidenciado, el Poder Ejecutivo podrá intimidar y perjudicar a cualquier asociación que reciba financiamiento de la Cooperación Internacional. Toda persona demócrata debería estar en contra de que el gobierno pueda disolver una asociación civil mediante una resolución administrativa. Y todo simpatizante del autoritarismo debería ser consciente de los peligros de aquella arma: el día en que ese poder esté en manos de quien no le simpatice, esta herramienta que hoy le parece útil como medio de represión pasará a convertirse en una espada de Damócles para sus intereses.
*Apunte: El congresista Aguinaga indicó que esta propuesta se basaba en la “ley FARA” de los Estados Unidos. La “Foreign Agents Registration Act” (FARA) es una ley que i) fue creada en 1938 con el fin de exponer a los simpatizantes nazis en Estados Unidos, ii) solo fue utilizada siete veces entre los años 1966 y 2015, e iii) incluso a pesar del debate reciente para reimpulsar su uso, no incluyó ni incluye disposición alguna que permita disolver una asociación civil por resolución administrativa[9][10].
(*) Miembro del Área Académica y de Investigaciones del IDEHPUCP.
[1] Ver el artículo 3 numeral 1 de la Ley N° 27692, Ley de Creación de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional – APCI (“Ley APCI”). Enlace: https://spij.minjus.gob.pe/spij-ext-web/#/detallenorma/H824111
[2] El dictamen del que hablaremos puede encontrarse en el siguiente enlace: https://n9.cl/pkd2b
[3] 116. En consecuencia sobre el inciso d) de dicho artículo 22º, que establece “La APCI impone, según la gravedad de la infracción cometida, las sanciones siguientes: (…) d) Cancelación de la inscripción en los Registros referidos en el literal m) del artículo 4 de la presente Ley” debemos realizar algunas precisiones.
Respecto al tratamiento legislativo de los derechos fundamentales comprometidos y, en concreto, el derecho de asociación, consagrado en el artículo 2º inciso 13 de la Constitución: “A asociarse y a constituir fundaciones y diversas formas de organización jurídica sin fines de lucro, sin autorización previa y con arreglo a ley. No pueden ser disueltas por resolución administrativa.”. Para este Colegiado no resulta constitucionalmente válido que a través de esta norma legal se habilite a que una resolución administrativa de la APCI tenga como consecuencia en la práctica la disolución de la persona jurídica de las entidades de ejecución de CTI, yendo en contra de la parte final del texto expreso de la Constitución.
[4] Revisar la página 20 del dictamen.
[5] Revisar las páginas 70-71 y 106-108 del dictamen.
[6] La señalada justificación también puede apreciarse en la página 235 del dictamen.
[7] Esto se desprende de una lectura conjunta de los artículos 8 numeral 22 de la Ley N° 27693 (Ley que crea la Unidad de Inteligencia Financiera – UIF) y del artículo 9.A.10. del Decreto Legislativo N° 1249 (que dicta medidas para fortalecer la prevención, detección y sanción del lavado de activos y el terrorismo). Además, todas las ONG se encuentran obligadas a informar a la SBS sobre el cumplimiento de las políticas y procedimientos que integran el sistema de prevención del LA/FT, de acuerdo con el artículo 26 de la Resolución SBS N°789-2018.
[8] Revisar las páginas 51 y 52 del dictamen.
[9] Romero, M. (2021). How Far Will FARA Go? The Foreign Agents Registration Act and the Criminalization of Global Human Rights Advocacy. Washington Law Review, Volumen 96, Número 2, páginas 695 a 728. Enlace: https://n9.cl/1fve4
[10] Foreign Agentes Registration Act. Enlace: https://www.justice.gov/nsd-fara/fara-index-and-act
