Por Valeria Reyes (*) y Gonzalo Ugarte (**)
De acuerdo al artículo 108 de la Constitución, el Ejecutivo cuenta con un plazo de 15 días hábiles para observar o promulgar las modificaciones a la Ley N° 27692, Ley de Creación de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (en adelante, “Ley APCI”) aprobadas por el pleno del Congreso el pasado 12 de marzo del año en curso. Ante el silencio del Ejecutivo, la Constitución dispone que el presidente del Congreso está facultado para promulgar la norma en cuestión directamente. A estas alturas, podría decirse que es inminente que los alarmantes cambios legislativos aprobados por el Parlamento, pasen a ser norma en vigencia, desplegando así sus peligrosos efectos, tantas veces alertados desde distintos frentes como el de la sociedad civil, o el de la comunidad diplomática presente en nuestro país.
Si tuviéramos que elegir tres conclusiones para señalar de modo simple las graves deficiencias de las modificaciones a la Ley APCI, probablemente podríamos enfatizar las siguientes:
- Con los cambios introducidos, la Ley APCI viola abiertamente la Constitución y la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
- Las modificaciones transforman a la APCI en una potencial herramienta de censura por parte del gobierno.
- La medida del Parlamento burocratiza excesiva e innecesariamente el proceso para la cooperación técnica internacional (CTI)[1], generando múltiples desincentivos para que esta pueda operar, con lo que se perjudica inevitablemente a las comunidades más vulnerables que suelen depender de este tipo de cooperación para ver sus derechos humanos realizados.
Quizás uno de los rasgos más visibles de las modificaciones se relaciona con la excesiva capacidad de supervisión que las modificaciones legales conceden a la Agencia. Esto último; sin embargo, no debe malentenderse. La APCI – así como otras entidades públicas – ya contaban antes de los cambios normativos del Congreso con competencia suficiente para fiscalizar que las actividades de organizaciones que reciben CTI sean ejercidas dentro del marco de la legalidad. Entonces, la versión modificada de la Ley APCI no viene a colmar una laguna normativa que haya sido aprovechada maliciosamente para desestabilizar el país, como con delirio proponen sus defensores. Es importante insistir con firmeza en que los cambios que están a puertas de promulgarse, no tienen un fundamento razonable de respaldo, sino que, por el contrario, insisten en una ideología conspirativa respecto al rol de las ONGs y de la cooperación técnica internacional en el país. Desafortunadamente, se trata de una ideología que ha llegado muy lejos, y que está a punto de atropellar la Constitución, recurriendo con descaro a mecanismos directos e indirectos de censura.
Retrocesos a la vista: principales puntos de alarma de las modificaciones a la Ley APCI
a) La APCI tendrá el poder de vetar actividades financiadas a través de la CTI
De acuerdo con la modificación al artículo 4, numeral u) de la Ley APCI, en adelante, la ejecución de todos los planes informados por las instituciones supervisadas por la Agencia, deberán contar con autorización previa del organismo. Ejecutar actividades sin la conformidad previa de la APCI pasa a considerarse como una falta grave, es decir, sancionable eventualmente con la imposición de multas millonarias o hasta con la cancelación de la inscripción en registros de la organización infractora.
Impedir que un privado actúe hasta tener la autorización del Estado es, sin duda alguna, una restricción de derechos severa. Toda limitación de derechos – en este caso tenemos, por lo menos, el derecho de asociación – debe ser justificada y proporcional. En una nota anterior, el IDEHPUCP ya desestimó la justificación presentada por el Congreso a favor de este cambio, insistiendo en su deseo de “prevenir el financiamiento de actividades ilegales”[2]. Sin justificación y sin límites claros, estamos ante una modificación que puede convertirse en una herramienta para ilegalizar las actividades que no le agraden al gobierno de turno.
Por otro lado, cabe también preguntarse si, ante el estado actual de cosas, la APCI cuenta realmente con la capacidad para analizar cada una de las acciones de todas las organizaciones que reciben fondos de la CTI. Ya en una entrevista del 2019, el entonces director de la APCI señaló, por ejemplo, que su personal era insuficiente para fiscalizar al 10% de organizaciones cubiertas por su mandato[3]. Entonces, incluso si la APCI hiciera un análisis objetivo y sin motivaciones políticas de las actividades sometidas a su consideración, es muy probable que se genere un ‘cuello de botella’ en la aprobación, retrasando la ejecución de la CTI y perjudicando a la población beneficiaria.
b) Estado infractor, Estado intocable
En su versión modificada, el artículo 21.c.2 de la Ley APCI califica como una falta muy grave, utilizar recursos provenientes de la CTI para “asesorar, asistir o financiar cualquier tipo de litigación contra el Estado Peruano, ya sea administrativa, arbitral o judicial, en sede interna o externa”. En otras palabras, la modificación a la norma pretende asegurar la impunidad estatal en aquellos casos en que a las víctimas no les queda más que buscar apoyo de ONGs que son financiadas por CTI, para recibir la asesoría que les permita alcanzar la justicia que internamente les es negada. Dicho de otro modo, con este cambio se vacía de contenido por la vía legal un derecho humano y constitucional, como lo es el del acceso a la justicia y al debido proceso.
La medida propuesta por el Parlamento es, a todas luces, perversa, pues convierte al derecho de acceso a la justicia en un bien que solo aquellos con los recursos económicos suficientes podrían permitirse. La asesoría jurídica en nuestro país no deja de ser un privilegio al que solo pueden acceder algunos sectores sociales. El acompañamiento jurídico gratuito de organizaciones de litigio en casos civiles, administrativos y/o supranacionales a lo largo de la historia ha significado la última esperanza de miles de víctimas en casos graves de violencia estatal. Negar también esa alternativa a las víctimas de infracciones estatales es inadmisible en un Estado que se dice regirse por el paradigma del Estado de Derecho.
c) La vieja excusa del orden público
Sin ánimos de presentar un análisis exhaustivo de todos los puntos problemáticos de las modificaciones aprobadas por el Legislativo, podemos resaltar, finalmente, la enorme arbitrariedad que advertimos en el cambio por el cual, la APCI podría llegar a cancelar el registro de una organización que destine recursos de la CTI al financiamiento de actividades “declaradas administrativa o judicialmente como actos que afecten el “orden público, la seguridad ciudadana, la defensa nacional, el orden interno o perjudiquen la propiedad pública o privada”” (modificación al artículo 21.c.4 de la Ley APCI original).
Ante una expresión tan vaga, no queda más que preguntarnos, como tantas veces tantos han hecho: ¿Qué es el ‘orden público’? Esta y las demás expresiones que propone la norma modificada son términos genéricos cuyo significado no está definido de forma concreta en el derecho peruano. Al igual que con la facultad de autorizar o denegar las actividades que tendrá la APCI, esta limitación puede convertirse en una herramienta para ilegalizar las actividades que no le agraden al gobierno de turno. Esto es aún más grave cuando se señala que el significado puntual de estos actos podrá ser declarado ‘administrativamente’, lo que quiere decir que es precisamente el gobierno de turno quien tiene el poder de señalar qué entiende por ‘afectación al orden público’. Al mejor estilo de la Santa Inquisición, el Ejecutivo terminaría siendo juez y parte en el destino de cientos de organizaciones beneficiarias de la CTI.
A modo de cierre
Ante la gravedad de la eventual promulgación de las modificaciones a la Ley APCI, nos corresponde permanecer vigilantes. No se puede perder de vista que este nuevo embate forma parte de una serie de acciones que contribuyen al deterioro acelerado del Estado de Derecho en nuestro país. En escenarios tan adversos, es más necesario que nunca identificar las posibilidades –internas y supranacionales– que permitan resguardar un mínimo de institucionalidad para el momento –esperemos pronto– en que nuestra situación nacional mejore.
(*) Coordinadora del Área Académica y de Investigaciones del IDEHPUCP.
(**) Miembro del Área Académica y de Investigaciones del IDEHPUCP.
[1] De acuerdo con la propia APCI, la cooperación técnica internacional (CTI) puede definirse como “[T]odos los recursos no reembolsables (recibidos a título gratuito) que provienen de entidades extranjeras públicas (origen público) y no gubernamentales (origen privado) bajo diferentes modalidades, orientados al desarrollo de capacidades, transferencia de tecnología y conocimiento, entre otros. Estos recursos pueden ser recursos humanos, bienes, servicios, capitales y tecnología; y pueden ser destinados tanto al gobierno nacional como a ONGs del gobierno cooperante, nacionales u otras organizaciones, así como a los gobiernos locales” Ver más: https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/5622699/4983922-el-abc-de-la-cooperacion-tecnica-internacional-diciembre-2023.pdf.
