Por Geraldine Chávez y Daniela Pulido (*)
En los últimos días, el debate electoral en el Perú se ha visto marcado por la propagación de diversos discursos antiderechos. Uno de estos es aquel que se enfoca en la migración desde lentes discriminatorios y xenófobos. Sin perjuicio de ello, una revisión detenida de los planes de gobierno presentados ante el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) revela un panorama distinto del que sugiere la estridencia del discurso antimigrante y las narrativas que le subyacen. Con respecto a ello, la presente nota busca distinguir entre la retórica electoral y la propuesta programática, realizando además un análisis desde el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH).
El discurso antimigrante en campaña
Las intervenciones de los candidatos presidenciales en los debates del 23, 24 y 25 de marzo constituyen una muestra representativa de las narrativas antimigrantes que predominan en la conversación pública. La más recurrente, la narrativa de la criminalización, identifica a la migración como causa raíz del incremento de la criminalidad. En este marco, los migrantes son presentados, de forma explícita o implícita, como “delincuentes”; así, el control migratorio aparece como una “medida de seguridad ciudadana”, la expulsión de «extranjeros ilegales» se anuncia como parte de la lucha contra la delincuencia, y el cierre o militarización de fronteras se propone como respuesta al crimen[1].
A esta narrativa se suma el uso de lenguaje deshumanizante. A lo largo de los debates, varios candidatos recurrieron a términos como «ilegales» o «delincuentes migrantes» para referirse a las personas en situación de movilidad, anunciando además medidas como darles «48 horas para retirarse del Perú»[2]. Estas expresiones, que además encuentran una amplia difusión en los medios de comunicación, funcionan como mecanismos discursivos que despojan a las personas migrantes de su condición de sujetos de derechos y normalizan su exclusión ante la audiencia electoral.
Ahora bien, la revisión de los planes de gobierno de los 36 partidos políticos que han presentado fórmulas de candidatos a la Presidencia y Vicepresidencia de la República[3] muestra un escenario divergente de la retórica antimigrante desplegada en debates. En ese sentido, un primer hallazgo es que, de todos los partidos, 21 no han incluido en sus planes de gobierno medidas concretas en materia de gestión migratoria[4]. En un contexto en que la migración es parte del debate público, esta omisión, más allá de reflejar incoherencia en partidos como Fuerza Popular, Avanza País y Alianza para el Progreso, que vienen impulsando medidas autoritarias hace largo tiempo, exhibe la ausencia de políticas públicas serias.
Los partidos que sí abordan el tema son 15 y, entre ellos, es posible diferenciar 3 tendencias[5]. Así, los partidos se aproximan y plantean medidas en torno a la inmigración desde un i) enfoque securitario, un ii) enfoque garantista y securitario, o un iii) enfoque lesivo.
En total, 6 partidos adoptan un enfoque securitario, pero moderado toda vez que, si bien sus propuestas apuntan al control y la verificación de la entrada y salida de personas extranjeras, no contemplan medidas vulneratorias de derechos. En este grupo se encuentran: Renovación Popular, Salvemos al Perú, Libertad Popular, Partido Político Integridad Democrática, Fuerza y Libertad, Partido Aprista Peruano. Al respecto, resalta el caso de Renovación Popular pues, a pesar de que su candidato anunció en el debate presidencial la expulsión de «extranjeros ilegales» antes del 28 de julio, el plan de gobierno contempla, entre otras medidas, la promoción de la regularización migratoria y la simplificación de los trámites para acceder a calidades migratorias[6].
Por otro lado, 3 partidos combinan medidas de control migratorio con garantías explícitas para la protección de derechos de la población migrante, consolidando un enfoque garantista y securitario a la vez. En este grupo se encuentran el Partido Morado, el partido del Buen Gobierno y el partido Alianza Electoral Venceremos, que proponen medidas como fortalecer la Política Nacional Migratoria con el objetivo de garantizar “los derechos de los migrantes y un adecuado control de los flujos migratorios”[7], y asegurar la verificación del estatus migratorio a la vez de que se promueven procesos de regularización migratoria[8].
Por último, se encuentra el grupo conformado por 6 partidos —Partido Frente de la Esperanza 2021, Perú Moderno, Partido Político Perú Acción, Partido SICREO, Progresemos, y Unidad Nacional— que han incorporado un enfoque lesivo reflejado en medidas que, de implementarse, implicarían el incumplimiento de obligaciones internacionales en materia de derechos humanos. Precisamente, son las medidas propuestas por este último grupo las que requieren un análisis más detenido sobre la base del DIDH.
Figura 1
Elaboración propia. Fuente: JNE.
Figura 2
Elaboración propia. Fuente: JNE.
Medidas lesivas contra las personas migrantes en los planes de gobierno: un análisis desde el DIDH
De las medidas identificadas en los planes de gobierno con enfoque lesivo, un primer conjunto importante sigue un patrón reconocible: la exclusión sistemática de las personas migrantes en condición migratoria irregular de todos los servicios, programas y políticas públicas. En ese sentido, Frente de la Esperanza propone prohibir la contratación de “extranjeros en condición de ilegales” en los sectores público y privado, así como también impedir su acceso a servicios educativos y de salud, y a cuentas bancarias, transferencias y remesas[9]. En la misma línea, Perú Acción, con el objetivo de evitar “el despilfarro de los recursos nacionales” plantea fijar “aranceles y cobros por el uso de hospitales y colegios”[10]; y, Perú Moderno, sancionar a las empresas que contraten migrantes irregulares[11].
A este respecto, es esencial sentar un punto de partida desde el DIDH: los derechos humanos son universales y su titularidad no depende ni de la nacionalidad de origen ni del estatus migratorio. El principio rector y derecho de igualdad y no discriminación exige a los Estados el respeto y garantía de los derechos de todas las personas, sin distinción alguna. Específicamente, como ha señalado la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) en su Opinión Consultiva 18/03, aunque es posible otorgar un trato distinto entre migrantes con condición regular e irregular, o entre migrantes y nacionales, —siempre y cuando el trato diferencial sea razonable, objetivo, proporcional, y no lesione los derechos humanos— “los Estados no pueden discriminar o tolerar situaciones discriminatorias en perjuicio de los migrantes”[12].
En la misma línea, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ha reafirmado que los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA) son parte del conjunto que debe interpretarse a la luz del principio de igualdad y no discriminación[13]. En ese sentido, el solo hecho de “ser persona” es suficiente para demandar la garantía estatal de los DESCA, siendo que las instituciones que suministran los servicios públicos “no pueden exigir la regularidad de la situación migratoria o el estatuto de refugiado reconocido”[14] para prestar sus servicios a las personas que los soliciten. En este marco, la condición migratoria regular opera como un factor que facilita el acceso efectivo a derechos, pero no como uno que lo habilita. De ahí que los Estados no solo deban garantizar derechos con independencia del estatus migratorio, sino también promover activamente la regularización como mecanismo para remover los obstáculos fácticos que dificultan ese acceso. Por todo lo anterior, las medidas orientadas a restringir, o incluso prohibir, el acceso de la población migrante a la salud, la educación y el empleo constituyen una contravención flagrante del principio de igualdad y no discriminación.
Por otro lado, se advierte un segundo paquete de medidas que, además de centrarse en el control migratorio y la seguridad nacional, se sustentan en la vulneración de una serie de derechos y garantías. En tal medida, Perú Acción[15] introduce su política de «inmigración ilegal cero» orientada a lograr la “captura, custodia y expulsión de TODO inmigrante ilegal»[16] y que incluiría su traslado a centros de detención militarizados en las fronteras y posterior deportación. De manera similar, Perú Moderno[17] propone la construcción de centros de expulsión en zonas fronterizas y, Progresemos[18] y Unidad Nacional[19], la aceleración de los procedimientos de expulsión para “delincuentes extranjeros”.
Las propuestas descritas vulneran las garantías que el DIDH exige observar para todo procedimiento que pueda derivar en la expulsión de una persona extranjera. El artículo 22.9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) prohíbe expresamente la expulsión colectiva de extranjeros. En el mismo sentido, la Corte IDH ha precisado que dicho procedimiento debe ser individual, a fin de evaluar las circunstancias personales de cada sujeto, y debe observar garantías mínimas: ser informado de los cargos, poder exponer sus razones y oponerse a ellos, contar con asistencia consular y letrada, y someter el caso a revisión ante la autoridad competente; la expulsión solo es ejecutable tras una decisión fundamentada y debidamente notificada[20]. El artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) reconoce estas mismas garantías, incluso cuando lo que se discute es la licitud de la entrada o permanencia del extranjero[21].
En este marco, la asistencia letrada reviste especial importancia cuando el procedimiento puede derivar en privación de libertad, pues el extranjero «puede no conocer el sistema legal del país y se encuentra en una situación agravada de vulnerabilidad»[22]. Conviene precisar que nada de lo anterior impide a los Estados adoptar medidas de control migratorio ni convierte a la expulsión en una medida prohibida; lo que sí exige es que, al ejercer esas facultades, garanticen el goce y ejercicio de los derechos de todas las personas bajo su jurisdicción, “sin discriminación alguna por su regular o irregular estancia”[23]. Las propuestas de “procedimientos ágiles” y expulsiones inmediatas son, por tanto, manifiestamente incompatibles con todas estas exigencias.
Adicionalmente, el partido SICREO planea prohibir el ingreso general al país de personas indocumentadas, con la excepción de quienes requieran protección “en cumplimiento de estándares humanitarios (población vulnerable)”[24]. Desde el DIDH, esta formulación resulta contradictoria, pues las personas migrantes indocumentadas o en situación irregular “han sido identificadas como un grupo en situación de vulnerabilidad, pues son las más expuestas a las violaciones potenciales o reales de sus derechos”[25], por lo que existe un deber especial de protección hacia este grupo por parte de los Estados.
Esta medida resulta además incompatible con el principio de no devolución (non-refoulement), consagrado en el artículo 22.8 de la CADH. La Corte IDH ha establecido que cualquier persona extranjera, no solo asilada o refugiada, tiene derecho a no ser devuelta cuando su vida, integridad o libertad estén en riesgo, con independencia de su estatus migratorio[26], y que antes de cualquier expulsión las autoridades deben realizar una evaluación individualizada para determinar si ese riesgo existe[27]. Las propuestas de expulsión masiva e inmediata no contemplan margen alguno para ello, por lo que incumplirían de plano esta obligación internacional vinculante para el Perú.
Reflexiones finales
El discurso antimigrante en esta campaña es, a la vez, electoralmente estridente y programáticamente concentrado: solo 6 de 36 planes de gobierno contienen medidas lesivas de los derechos de la población migrante. Este dato, no obstante, no es inocuo. Las narrativas que sostienen medidas como las analizadas son instrumentalizadas en el debate político, pero tienen efectos reales, pues propician escenarios de discriminación, violencia y xenofobia. Un caso límite lo ilustra Perú Acción, cuyo plan llega al punto de considerar a las personas migrantes como objeto de transacciones, proponiendo negociar con Venezuela la deportación de sus nacionales «a cambio de dólares por compra de petróleo», o alternativamente a cambio de no gravar las remesas.
Asimismo, el problema no se agota en el discurso. Las medidas que vulneraran derechos propuestas en determinados planes no son simplemente «radicales» o «polémicas», sino inviables. En el ámbito jurídico, el Estado peruano, que ha ratificado una serie de instrumentos internacionales en materia de derechos humanos, está sujeto a la jurisdicción contenciosa de la Corte IDH, por lo que implementar las propuestas presentadas en esta nota supondría incumplir obligaciones vinculantes y exponerse a responsabilidad internacional. En este orden de ideas, el que medidas abiertamente antimigrantes encuentren respaldo electoral no las hace legítimas, sino más peligrosas, puesto que revelan la existencia de una agenda antiderechos en disputa.
[1] En el debate del 23 de marzo, José Williams Zapata (Avanza País) anunció «control permanente sobre las fronteras y migración» en el marco del tema de seguridad ciudadana. Asimismo, Rafael López Aliaga (Renovación Popular) declaró: «Vamos a expulsar a extranjeros ilegales antes del 28 de julio […] En este país a los delincuentes no los queremos más». Por otra parte, el 25 de marzo, candidatos como Antonio Ortiz Villano, Roberto Chiabra León, Enrique Valderrama Peña, Mario Vizcarra Cornejo y Keiko Fujimori mencionaron militarizar y/o cerrar fronteras como medida de seguridad ciudadana, sin referencia explícita a migrantes.
[2] En el debate del 24 de marzo, Charlie Carrasco Salazar (Partido Demócrata Unido Perú) señaló que «[l]os extranjeros indocumentados, ilegales, tendrán 48 horas para retirarse del Perú». Además, Fiorella Molinelli (Fuerza y Libertad) afirmó: «Yo misma expulsaré a los ilegales extranjeros. Perú no es el patio trasero de ningún país vecino».
[3] Planes de gobierno disponibles en: https://plataformaelectoral.jne.gob.pe/candidatos/plan-gobierno-trabajo/buscar
[4] Los partidos que omiten proponer medidas en materia de gestión migratoria son: Partido Democrático Somos Perú, Alianza para el Progreso, Juntos por el Perú, Fuerza Popular, Avanza País – Partido de Integración Social, Podemos Perú, Fe en el Perú, Partido Demócrata Unido Perú, Partido Demócrata Verde, Primero la Gente, Partido Político Perú Primero, Partido Cívico Obras, Partido de los Trabajadores y Emprendedores PTE – Perú, Partido País para Todos, Ahora Nación – AN, Partido Democrático Federal, Un Camino Diferente, Partido Político Nacional Perú Libre, Partido Político PRIN, Partido Político Cooperación Popular, y Partido Patriótico del Perú.
[5] La tipología presentada no pretende ser exhaustiva ni metodológicamente exacta. Su propósito es ofrecer un marco analítico que permita identificar y comparar los enfoques predominantes en los planes de gobierno revisados. El detalle de los hallazgos por partido puede consultarse en: https://docs.google.com/spreadsheets/d/1vj4LMGYEJy2MCIHSGOcrDfg8lN3A6UqA7I0PLQQHI1o/edit?usp=sharing
[6] Véase el plan de gobierno de Renovación Popular 2026–2031, pp. 13-14. Disponible en: https://mpesije.jne.gob.pe/docs/2096b44a-f3b6-4c81-b03d-94fbfc9ac762.pdf
[7] Véase el plan de gobierno del Partido del Buen Gobierno, p. 96. Disponible en: https://mpesije.jne.gob.pe/docs/19bde703-f7f4-4715-92f3-b82e19bbe651.pdf
[8] Véase el plan de gobierno de Alianza Electoral Venceremos, pp. 15 y -51. Disponible en: https://mpesije.jne.gob.pe/docs/9984addc-e998-43b1-920f-1178d4d973aa.pdf
[9] Véase el plan de gobierno de Frente de la Esperanza 2021, p. 2. Disponible en: https://mpesije.jne.gob.pe/docs/d656b83f-3177-4053-a381-0f36ec99490a.pdf
[10] Véase el plan de gobierno de Perú Acción, p. 9. Disponible en: https://mpesije.jne.gob.pe/docs/f4e5c2c2-b0df-4033-adda-6617af774154.pdf
[11] Véase el plan de gobierno de Perú Moderno, p. 43. Disponible en: https://mpesije.jne.gob.pe/docs/12de1a7b-008b-43c5-9159-c62c9b45eab1.pdf
[12] Corte IDH. Condición Jurídica y Derechos de los Migrantes Indocumentados. Opinión Consultiva OC-18/03, 17 de septiembre de 2003, párr. 119.
[13] CIDH (2019). Compendio Igualdad y no discriminación, párr. 46.
[14] CIDH (2020). Debido proceso en los procedimientos para la determinación de la condición de persona refugiada y apátrida, y el otorgamiento de protección complementaria, párr. 279.
[15] Ibidem, pp. 8-9.
[16] Las mayúsculas corresponden al texto original.
[17] Ibidem, p. 43.
[18] Véase el plan de gobierno de Progresemos, p. 19. Disponible en: https://mpesije.jne.gob.pe/docs/b2f303a2-1e0d-4933-9d5f-04682a3710b0.pdf
[19] Véase el plan de gobierno de Unidad Nacional, p. 8. Disponible en: https://mpesije.jne.gob.pe/docs/ae0c9ba2-6278-4ca7-b077-16ed2cc39e76.pdf
[20] Corte IDH. Caso Nadege Dorzema y otros Vs. República Dominicana. Sentencia de 24 de octubre de 2012, párrs. 155 y 175.
[21]Comité de Derechos Humanos. Observación General No. 15 relativa a la situación de los extranjeros con arreglo al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Aprobada en el 27 período de sesiones. 1986, párr. 9.
[22] Corte IDH. Caso Nadege Dorzema y otros Vs. República Dominicana, supra, párr. 164. Ver también: Caso Vélez Loor Vs. Panamá, párr. 146.
[23] Corte IDH. Caso Vélez Loor Vs. Panamá, párr. 100. Ver también: Condición Jurídica y Derechos de los Migrantes Indocumentados, supra, párrs. 118 y 119.
[24] Véase el plan de gobierno de SICREO, p. 20. Disponible en: https://mpesije.jne.gob.pe/docs/e9d731a4-a79f-42e0-9ff7-29f6abe2bd3f.pdf
[25] Ibidem, párr. 114. Véase también: Caso Vélez Loor Vs. Panamá, Sentencia de 23 de noviembre de 2010 (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas), párr. 98; Caso Nadege Dorzema y otros Vs. República Dominicana, Sentencia de 24 de octubre de 2012, párr. 152.
[26] Corte IDH. Caso Familia Pacheco Tineo Vs. Estado Plurinacional de Bolivia. Sentencia de 25 de noviembre de 2013, párr. 135.
[27] Ibidem, párr. 136.
