En los dos últimos años, personas que viven con VIH, así como también distintas organizaciones de derechos humanos, han denunciado la situación de desabastecimiento de medicamentos antirretrovirales de primera línea en diversos establecimientos de salud en el país, y advertido sobre las graves consecuencias para la salud pública que puede traer, incluyendo la mutación del virus y la posibilidad de desarrollar resistencia a los medicamentos.
Sin embargo, el Ministerio de Salud (MINSA) no ha brindado respuestas efectivas, aun cuando fue interpelado a cumplir con su obligación de abastecimiento y suministro de medicamentos, a raíz de una carta oficial enviada por el Centro de Promoción y Defensa de los Derechos Sexuales y Reproductivos (Promsex). Este deber cabe destacar, deviene de la Resolución Ministerial N° 1024-2020/MINSA, que aprobó la Norma Técnica en Salud N° 169-MINSA/2020/DGIESP (en adelante, Norma Técnica).
Frente a este contexto, en diciembre de 2024, los representantes del Grupo Impulsor de Vigilancia sobre Abastecimiento de Medicamentos Antirretrovirales (GIVAR), Acción Internacional para la Salud (AIS) y Promsex interpusieron una demanda de cumplimiento contra el MINSA. El proceso judicial, en el que el IDEHPUCP intervino mediante la presentación de un amicus curiae[1] sobre estándares internacionales en torno al derecho a la salud, tuvo como objetivo que el Estado cumpla con su obligación de suministrar medicamentos, siendo que su permanente inobservancia ha puesto en riesgo la salud de miles de personas que viven con VIH en el país.
En agosto de 2025, el Primer Juzgado Constitucional Transitorio de Lima (en adelante, el Juzgado) declaró fundada la demanda y ordenó al MINSA garantizar, a nivel nacional, el abastecimiento y la entrega gratuita de los medicamentos de primera línea contra el VIH. A continuación, la presente nota explica el análisis desarrollado por el Juzgado, así como también aborda los aspectos positivos de la sentencia y los retos pendientes que la subyacen.
El contexto de desabastecimiento de medicamentos y el cumplimiento parcial del MINSA
Para resolver la controversia, en primer lugar, el Juzgado evaluó si, ante la solicitud de cumplimiento enviada por Promsex, el MINSA se negó a cumplir la Norma Técnica, ya sea porque no brindó una respuesta oportuna o porque la respuesta, aunque emitida a tiempo, hubiera resultado “contraria al querer del ciudadano”[2]. Al respecto, el MINSA argumentó que sí dio respuesta administrativa a la solicitud de cumplimiento enviada por Promsex.
Sin embargo, partiendo de considerar que el proceso de cumplimiento no examina el cumplimiento formal, sino el cumplimiento material y eficaz[3] de una obligación normativa, el Juzgado estableció que la respuesta administrativa no constituye per se prueba de que el MINSA haya cumplido la Norma Técnica. Más aún cuando la propia documentación oficial presentada por el MINSA reconocía que las deficiencias estructurales del sistema sanitario, como la falta de planificación adecuada, han originado una situación de desabastecimiento de medicamentos de primera línea (Tenofovir + Lamivudina + Dolutegravir).
En ese sentido, un informe del Seguro Integral de Salud[4] reveló que la dispensación de medicamentos en las atenciones de los usuarios asegurados no es suficiente, dado el “continuo desabastecimiento” que afecta principalmente a los establecimientos de salud del primer nivel de atención[5]. Adicionalmente, diversos documentos técnicos emitidos por el Centro Nacional de Abastecimiento de Recursos Estratégicos en Salud (CENARES) dieron cuenta de las deficiencias en el tratamiento antirretroviral. Así, el Juzgado constató que en 2024 existió un déficit del 8.08% y, solo durante el primer trimestre de 2025, un déficit del 39.1%, evidenciando brechas significativas entre la cantidad de medicamentos programados y la efectivamente distribuida.
De esta manera, la sentencia confirmó que existe un cumplimiento parcial y deficiente en el abastecimiento de medicamentos, el cual compromete directamente el derecho a la salud de las personas con VIH. Como ha indicado la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) en reiterada jurisprudencia, “una respuesta eficaz al VIH requiere un enfoque integral que comprende una secuencia continua de prevención, tratamiento, atención y apoyo”[6] (el resaltado es nuestro), siendo fundamental garantizar el efectivo y permanente acceso a los medicamentos antirretrovirales. Especialmente considerando que los incumplimientos o cumplimientos parciales de esta obligación afectan a poblaciones en situación de vulnerabilidad que generalmente dependen del sistema de salud público[7].
La Norma Técnica como mandato exigible judicialmente
Una vez acreditada la renuencia del MINSA, el Juzgado verificó si el mandato contenido en la Norma Técnica reunía los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional para ser exigible mediante el proceso de cumplimiento[8]. Determinó que se trata de un mandato vigente, cierto y claro, al utilizar los verbos como «fortalecer el suministro oportuno» y «asegurando sus resultados» configura una obligación de resultado, no solo de medios. Es decir que el MINSA no puede conformarse con realizar gestiones, debe lograr que los medicamentos estén disponibles.
Asimismo, consideró que el mandato no está sujeto a controversia compleja, al especificar el esquema de tratamiento, y de ineludible e incondicional cumplimiento, por derivar directamente del derecho fundamental a la salud. En ese sentido, el Estado no puede ampararse en limitaciones presupuestarias, fallas logísticas o problemas con proveedores para incumplirla. Por último, el cumplimiento del mandato no está sujeto a condicionantes ni a la voluntad de terceros. Los actos administrativos posteriores (como procesos de compra o distribución) son medios y no condiciones para su cumplimiento.
Presentado el análisis del Juzgado, cabe destacar que, pese a las limitaciones del proceso de cumplimiento, la sentencia estableció contribuciones jurídicas estratégicas que trascienden el caso concreto. En primer lugar, consagró el estándar de «obligación de resultado», lo que implica que no es suficiente que el Estado cumpla con realizar gestiones formales, sino que debe demostrar que estas garantizan efectivamente el suministro oportuno de los medicamentos. Este principio, sumado a que el Estado no puede invocar limitaciones presupuestarias o dificultades administrativas para incumplir obligaciones que derivan directamente de derechos fundamentales como la vida y la salud, representan un impacto directo a la inercia burocrática y sienta un precedente crucial para exigir responsabilidad en políticas de salud.
Además, la sentencia construyó una base fáctica sólida al recopilar y validar oficialmente evidencia clave, como el déficit del 39.1% en la distribución de medicamentos y las notas informativas que revelan desabastecimiento estructural. Esta documentación, ahora de carácter público y judicialmente reconocida, visibiliza los problemas estructurales que causan el ciclo de desabastecimiento de los documentos y servirá para futuras acciones de litigio e incidencia.
Desafíos pendientes: del mandato judicial a soluciones estructurales
En cumplimiento de la sentencia, CENARES anunció la distribución de más de 179,000 tabletas de antirretrovirales en adultos y adolescentes a nivel nacional[9]. Este envío abarca las 25 regiones, siendo los destinos con mayores volúmenes: Diris Lim Centro, Hospital María Auxiliadora, Hospital Nacional Arzobispo Loayza y hospitales regionales como el de Daniel Alcides Carrión del Callao, Antonio Lorena del Cusco y establecimientos de Arequipa, La Libertad, Loreto, Ucayali, Piura y Junín.
Si bien la sentencia es un logro importante en términos de abastecimiento inmediato, la distribución anunciada responde a un modelo reactivo que no aborda las causas estructurales del desabastecimiento identificadas en la propia sentencia: falta de planificación adecuada, brechas entre lo programado y lo distribuido, y ausencia de mecanismos preventivos que garanticen la continuidad del tratamiento.
Por ello, el desafío latente de la materialización plena del derecho a la salud exige una estrategia integral que articule al menos, acciones judiciales, de gestión pública y de incidencia en políticas públicas. En lo relativo a las acciones judiciales, se pueden seguir haciendo uso de los procesos de cumplimiento aprovechando el estándar de “obligación de resultado”, para órdenes específicas y también uso de los procesos de amparo para explorar esta vía para buscar potencialmente una declaración de “estado de cosas inconstitucional” que obligue judicialmente a una reforma integral del sistema.
En términos de gestión pública, el MINSA tendría que implementar una planificación adecuada que incluya sistemas de información en tiempo real, optimizar la cadena logística de compras y distribución, así como establecer mecanismos claros de transparencia y rendición de cuentas como mesas de trabajo técnicas permanentes. Respecto a acciones de incidencia en políticas públicas, se puede abogar por la modernización del sistema de compras, por asegurar la asignación presupuestal necesaria para los medicamentos y el fortalecimiento de la rectoría del MINSA. Sin perjuicio de explorar el uso de mecanismos internacionales de protección.
Reflexiones finales
La orden judicial de cumplimiento era necesaria contra la inacción estatal, pero poner fin al ciclo de desabastecimiento de los antirretrovirales exige respuestas integradas a largo plazo. La viabilidad de las acciones propuestas debería tener como componente transversal e indispensable: la participación organizada de la sociedad civil y los colectivos de personas con VIH que incluye a niñas, niños y adolescentes. Un enfoque de derechos humanos reconoce su conocimiento experto basado en la experiencia vivida para diagnosticar fallas y diseñar soluciones. Su capacidad de movilización, litigio estratégico y vigilancia ciudadana descentralizada los convierte en el sistema de alerta temprana más efectivo.
Por lo tanto, el desafío último es democrático: institucionalizar canales formales y vinculantes de participación en la toma de decisiones, el monitoreo y la auditoría social del sistema de salud. Fortalecer su participación no es un gesto de buena voluntad, es un derecho y una condición necesaria para lograr la transformación estructural que garantice el derecho a la salud de todas las personas.
[1] IDEHPUCP (2025). El IDEHPUCP presenta ‘amicus curiae’ sobre desabastecimiento de medicamentos para el tratamiento del VIH/SIDA. https://idehpucp.pucp.edu.pe/boletin-eventos/el-idehpucp-presenta-amicus-curiae-sobre-desabastecimiento-de-medicamentos-para-el-tratamiento-del-vih-sida/
[2] Paz, 2021, como se citó en Sentencia del Expediente N° 10790-2024-0-1801-JR-DC-02.
[3] Sentencia del Expediente N° 2002-2006-PC/TC, fundamento 37.
[4] Mediante Nota Informativa N° 000045-2024-SIS/GREP-RAC.
[5] Entre otros reportes, el GIVAR ha registrado 179 denuncias por falta de medicamentos para el tratamiento del VIH en 2023, cifra que aumentó a 203 en 2024 y alcanzó 96 casos hasta julio de 2025. Disponible en: https://intranet.givarperu.org/estadistica
[6] Como se ha establecido en las sentencias del Caso Gonzales Lluy y otros Vs. Ecuador (2015, párr. 196), Caso Duque Vs. Colombia (2016, párr. 176), y Caso Cuscul Pivaral y otros Vs. Guatemala (2018, párr. 110).
[7] Según el Programa Presupuestal 0016 del MINSA (2025), en Perú un 91% de las personas diagnosticadas con VIH en sus establecimientos de salud reciben tratamiento antirretroviral (TARV). Disponible en: https://www.minsa.gob.pe/presupuestales/doc2025/reporte-seguimiento/Reporte_PP_0016_2025_I.pdf
[8] Sentencia 00168-2005-PC/TC, caso Maximiliano Villanueva Valverde, actualizado por la Sentencia 04745-2022-PC/TC del 27 de febrero de 2025.
[9] MINSA (2025). Más de 179 000 tabletas de antirretrovirales llegan a todo el Perú para garantizar atención a personas con VIH.
