Foto: IDL.
Por Andrea Dominguez (*) y Daniela Pulido (**)
Introducción
Los pueblos indígenas y originarios comparten vínculos ancestrales y colectivos con las tierras que habitan y sus recursos naturales, y se identifican como tales de acuerdo a sus propios usos y costumbres [1]. Actualmente, existen alrededor de 476 millones de miembros de pueblos indígenas en el mundo, los cuales pertenecen a 90 países y hablan más de 4000 idiomas [2]. Según cifras oficiales, en el Perú, se localizan 55 Pueblos Indígenas u Originarios de los Andes y la Amazonía que se organizan principalmente en comunidades campesinas y nativas, representando aproximadamente 7% de la población nacional [3]. Asimismo, se ha identificado la existencia a la fecha de 48 lenguas indígenas u originarias [4].
A pesar de que representan el 6,2 % de la población mundial, los pueblos indígenas conforman alrededor del 19% de la población extremadamente pobre del mundo [5]. Asimismo, estos suelen enfrentar serios desafíos para acceder y gozar de sus derechos a un medio ambiente sano, a la alimentación y el agua, y a la salud y educación [6]. Aunado a ello, sus miembros suelen ser víctimas de transgresiones a sus territorios por actividades ilegales e invasiones, así como del desarrollo de actividades extractivas que no han sido consultadas previamente, lo que vulnera sus derechos a la propiedad colectiva [7]. En vista de su especial situación de vulnerabilidad, la presente nota presentará los principales instrumentos nacionales e internacionales en materia de protección de los derechos de los pueblos indígenas, y abordará algunos de los retos y desafíos que estas poblaciones enfrentan a nivel nacional.
Instrumentos de protección internacionales y nacionales
Entre los principales instrumentos internacionales que resguardan los derechos de los pueblos indígenas, se encuentran la Convención Interamericana de Derechos Humanos [8] (CADH), el Convenio Núm. 169 de la Organización Internacional del Trabajo (ILO por sus siglas en inglés) [9], la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas [10], y la Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas [11]. Cabe resaltar que, en su jurisprudencia, la Corte Interamericana de Derechos Humanos [12] (Corte IDH) ha formulado algunas consideraciones sobre cómo deben interpretarse los derechos y libertades contenidos en la CADH en casos relacionados a pueblos indígenas o tribales. Así, por ejemplo, en base al artículo 21 de la CADH (Derecho a la Propiedad Privada), la Corte IDH ha reconocido que los pueblos indígenas tienen derecho a la propiedad comunal de sus tierras [13]. Sobre el particular, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ha señalado que es imperante exigir una especial protección al derecho de los pueblos indígenas sobre sus territorios, pues tales pueblos basan su desarrollo económico, social y cultural en torno a estos [14].
A nivel nacional, la regulación ha sido dispersa y, de acuerdo a la coyuntura política, se han venido publicando diversas normas dirigidas a regular los territorios de las poblaciones indígenas y sus derechos colectivos, sin una hoja de ruta que delinee de modo integral y concertado la política del Estado en la materia. Entre las principales normas dadas en este siglo, se encuentran: 1) La “Ley que establece el régimen de protección de los conocimientos colectivos de los pueblos indígenas vinculados a los recursos biológicos” (Ley N° 27811); 2) La “Ley para la protección de pueblos indígenas u originarios en situación de aislamiento y en situación de contacto inicial” (Ley N°. 28736 ), reglamentada mediante Decreto Supremo Nº 008-2007-MIMDES; 3) La “Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios, Reconocido en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)” (Ley N°. 29785), que fue reglamentada por el Decreto Supremo N° 001-2012-MC; y 4) La “Ley que regula el uso, preservación, desarrollo, recuperación, fomento y difusión de las lenguas originarias del Perú” (Ley N°. 29735), la cual fue posteriormente reglamentada mediante el Decreto Supremo N°. 004-2016-MC.
Desafíos actuales a nivel nacional
Ante todo, cabe destacar que el Convenio 169 establece una serie de derechos colectivos que obligan a los Estados partes, incluido el Estado peruano, a desarrollar, con la participación de los pueblos indígenas, una acción coordinada y sistemática a fin de resguardar los derechos de los pueblos y garantizar el respeto de su integridad (artículo 2). Dicho accionar deberá incluir medidas que aseguren que los pueblos indígenas gocen, en pie de igualdad, de los derechos y oportunidades que la legislación nacional otorga al resto de la población. Para ello, deberá promoverse la plena efectividad de sus derechos sociales, económicos y culturales en armonía con su identidad social y cultural, y emprender acciones para reducir las brechas socioeconómicas que puedan existir entre tales pueblos y los demás miembros de la comunidad nacional (artículo 2).
En línea con lo anterior, el Convenio 169 desarrolla una serie de derechos colectivos que deben ser garantizados. Entre ellos, se encuentran el derecho a la salud y educación intercultural, el derecho a la tierra y al territorio, el derecho al aprovechamiento de los recursos naturales, el derecho a la consulta previa y a la participación indígena, el derecho a la seguridad social y al trabajo, y el derecho a la justicia intercultural.
No obstante, pese a los avances significativos en la protección de los derechos de los pueblos indígenas, aún existen desafíos pendientes y que deben ser atendidos con urgencia en todo el país. Entre ellos, podemos mencionar algunos ejemplos:
- La gran mayoría de personas defensoras ambientales en la Amazonía son parte de pueblos indígenas, y actualmente se encuentran viviendo situaciones de vulnerabilidad que amenazan su vida e integridad por parte de actividades ilegales. Resulta necesario que las herramientas legales, impulsadas desde el Ministerio de Justicia y de Derechos Humanos mediante el Decreto Supremo Nº 002-2022-JUS, realicen un balance y monitoreo de su implementación [15].
- Las poblaciones indígenas en situación de aislamiento y contacto inicial (PIACI) vienen sufriendo amenazas a sus territorios por parte de carreteras y trochas ilegales. Asimismo, predominan las visiones políticas que consideran una sola alternativa a la conectividad, que significa una deforestación desproporcionada de la Amazonía [16]. Además, desde el Legislativo, se han venido impulsado diversos proyectos de ley que ponen en riesgo a los PIACI y la institucionalidad construida con miras a su protección [17].
- Respecto a los procesos de consulta previa, dentro de los diversos retos pendientes, se encuentra el seguimiento transparente y público a los acuerdos arribados y de obligatorio cumplimiento, en el marco de procesos de consulta previa ya concluidos [18]. Asimismo, la mayoría de sectores y los diferentes niveles de gobierno aún no identifican las medidas que podrían estar sujetas a procesos de consulta previa. Lo anterior es pernicioso, pues estas generan predictibilidad y seguridad jurídica, tanto para la garantía de derechos de las poblaciones como para las inversiones en el país [19].
- Queda pendiente continuar impulsando el diseño de la Política Nacional de Pueblos Indígenas u Originarios al 2030, proceso que había iniciado hace unos años atrás, y significaba justamente la posibilidad de construir, en consenso con las organizaciones indígenas, una hoja de ruta para garantizar la acción del Estado respecto a los derechos colectivos de dichas poblaciones [20].
(*) Investigadora del IDEHPUCP.
(**) Integrante del Área Académica y de Investigaciones del IDEHPUCP
[1] Organización de los Estados Americanos (s/f). Pueblos Indígenas. OEA. https://www.oas.org/es/temas/pueblos_indigenas.asp
[2] Grupo Banco Mundial (2023, abril 06). Pueblos indígenas. Banco Mundial. https://www.bancomundial.org/es/topic/indigenouspeoples
[3] Ministerio de Cultura del Perú (2020). Cartilla Informativa sobre Pueblos Indígenas u Originarios. MINCUL. https://centroderecursos.cultura.pe/sites/default/files/rb/pdf/Cartilla%20Peru%202020.pdf
[4] Ibídem
[5] Grupo Banco Mundial (2023, abril 06). Pueblos indígenas. Banco Mundial. https://www.bancomundial.org/es/topic/indigenouspeoples
[6] Comisión Interamericana de Derechos Humanos (2023). Norte de Centroamérica y Nicaragua. Derechos económicos, sociales, culturales y ambientales de pueblos indígenas y afrodescendientes tribales. CIDH, OEA/Ser.L/V/II. Doc. 52/23, párr. 130. https://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/2023/NorteCentroamerica_DESCA_ES.pdf
[7] Comisión Interamericana de Derechos Humanos (2015). Pueblos indígenas, comunidades afrodescendientes y recursos naturales: protección de derechos humanos en el contexto de actividades de extracción, explotación y desarrollo. CIDH, OEA/Ser.L/V/II. Doc. 47/15, párr. 250. https://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/IndustriasExtractivas2016.pdf
[8] Ratificada por el Estado peruano en 1977 mediante Decreto Ley N°. 22231, y vigente desde el año siguiente.
[9] Aprobado por el Estado peruano en 1993 mediante Resolución Legislativa N°. 26253, y vigente desde 1995. El Convenio núm. 169 estipula que los pueblos indígenas y tribales deberán gozar plenamente de los derechos humanos y libertades fundamentales, sin obstáculos ni discriminación (artículo 3.1). El Convenio también establece que deberá reconocerse a estos pueblos el derecho de propiedad y posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan (artículo 14).
[10] Aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas el 13 de septiembre de 2007.
[11] Aprobada por la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos el 15 de junio de 2016.
[12] Cuya competencia contenciosa fue aceptada por el Estado peruano el 21 de enero de 1981.
[13] Véanse “Caso Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku Vs. Ecuador”. Fondo y reparaciones. Sentencia de 27 de junio de 2012, párr. 145; “Caso de los Pueblos Indígenas Kuna de Madungandí y Emberá de Bayano y sus Miembros Vs. Panamá”. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 14 de octubre de 2014, párr. 111; “Caso Comunidad Garífuna de Punta Piedra y sus Miembros Vs. Honduras”. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 08 de octubre de 2015, párr. 165; “Caso Comunidad Garífuna Triunfo de la Cruz y sus Miembros Vs. Honduras”. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 08 de octubre de 2015, párr. 100; “Caso Pueblos Kaliña y Lokono Vs. Surinam”. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de noviembre de 2015, párr. 129.
[14] Comisión Interamericana de Derechos Humanos (s/f). Relatoría sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. CIDH, https://www.oas.org/es/CIDH/jsForm/?File=/es/cidh/r/DPI/default.asp
[15] Presidencia de la República. Decreto Supremo Nº 002-2022-JUS, de 13 de abril de 2022. Decreto Supremo que modifica el Decreto Supremo N° 004-2021-JUS, Decreto Supremo que crea el mecanismo intersectorial para la protección de las personas defensoras de derechos humanos. https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/decreto-supremo-que-modifica-el-decreto-supremo-n-004-2021-decreto-supremo-n-002-2022-jus-2058369-1/
[16] Para mayor información, léanse los siguientes artículos: “Perú: ley prioriza construcción de carreteras que amenazarían a pueblos indígenas” (Mongabay: Periodismo Ambiental Independiente en Latinoamérica, 22 de enero de 2018), y “Amazonía peruana: nueva carretera pone en riesgo a indígenas en aislamiento” (SPDA Actualidad Ambiental, 08 de abril de 2022).
[17] Para mayor información, léanse los siguientes artículos: “Alerta: Proyecto de Ley busca reducir los estándares de protección de los PIACI en Perú” (Derecho, Ambiente y Recursos Naturales, 05 de enero de 2023, 05 de enero de 2023), y “SPDA: proyecto de ley atenta contra la vida e integridad de los indígenas en aislamiento” (Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, s/f.).
[18] Cabe destacar que la formalización de los acuerdos arribados como resultado del proceso de consulta previa se encuentra regulada en el Reglamento de la Ley Nº 29785. Publicado el 03 de abril de 2012 en el Diario Oficial El Peruano https://sinia.minam.gob.pe/normas/reglamento-ley-derecho-consulta-previa-pueblos-indigenas-originarios
[19] No obstante, existen sectores que sí lo han hecho. Por ejemplo, mediante la RM Nº 362-2015-MEM/DM y la RM Nº 044-2016-MEM/DM, el Ministerio de Energía y Minas identificó las medidas administrativas objeto de consulta previa.
[20] Diario Oficial El Peruano (2022, 13 de septiembre). Alistan política de pueblos indígenas. https://elperuano.pe/noticia/190640-alistan-politica-de-pueblos-indigenas
