Foto: Infobae.
Por Juan Carlos Díaz Colchado (*)
En las últimas semanas ha estado presente en el debate público una discusión en torno a la posibilidad de que la Presidencia de la República sea gestionada a través de medios virtuales (Zoom, Skype o cualquier otro aplicativo de video llamadas) [1]. Esta discusión se originó a partir de la presentación del Proyecto de Ley N° 4985/2022- PE [2] que, si cabe, tiene como antecedente al Proyecto de Ley N° 3839/2022-PE mediante el cual, vía la modificación al Reglamento del Congreso de la República, se pretendía encargar las funciones del Despacho Presidencial al Presidente del Congreso de la República [3].
Ambos proyectos de ley buscaban enfrentar un mismo problema: ¿quién se encarga del despacho presidencial cuando el Presidente, previa autorización del Congreso, sale del territorio de la República y no se cuenta con vicepresidentes en ejercicio para reemplazarlo? Al respecto, la disposición que rige el asunto es el artículo 115 de la Constitución, cuyo segundo párrafo establece que “(c)uando el Presidente de la República sale del territorio nacional el Primer Vicepresidente se encarga del Despacho. En su defecto, lo hace el Segundo Vicepresidente”.
La regla del artículo 115 es clara: están establecidos el supuesto (el Presidente sale del territorio de la República) y la consecuencia (en su ausencia, por no estar el Presidente en el territorio, lo reemplazan, de forma sucesiva, el Primer y el Segundo Vicepresidentes). No obstante la claridad de la regla anotada, mediante la Ley N° 31810, publicada el 29 de junio de 2023, se ha modificado la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo para incorporar el artículo 8-A que establece algunas precisiones y excepciones a lo establecido en el artículo 115 de la Constitución.
En ese sentido, su numeral 8-A.1 reitera el contenido del citado artículo 115, en tanto que su numeral 8-A.2 precisa que el encargo del Despacho Presidencial a los vicepresidentes se circunscribe al desarrollo de funciones administrativas para su normal funcionamiento. El numeral 8-A.3, por su parte, establece el supuesto de excepción no contemplado en la Constitución y que constituye la solución al problema a resolver: la gestión remota mediante tecnologías digitales del Despacho Presidencial, para lo cual deben implementarse mecanismos de ciberseguridad. Finalmente, en vínculo con la disposición previa, el numeral 8-A.4 establece que el Presidente de la República [4], al solicitar la autorización para salir del territorio de la República, debe justificar la necesidad y urgencia de la gestión del despacho presidencial por medios digitales, lo que el Congreso evaluará en cada caso.
Es claro que el numeral 8-A.1 es compatible con lo establecido en el artículo 115 de la Constitución, dado que reitera su contenido. El numeral 8-A.2 en cambio podría ser cuestionable en la medida que limita la potestad que tiene el Presidente de la República para “encargar” el Despacho Presidencial a sus Vicepresidentes. Es decir, las funciones establecidas en el artículo 118 de la Constitución corresponden al Presidente de la República, no así al Congreso; de modo que, en virtud al principio de separación de poderes, no corresponde al Congreso establecer qué es aquello que puede ser “encargado” por el Presidente a sus vicepresidentes. Es más, el artículo 115 no establece alguna limitación, sino que otorga una amplia potestad al Presidente de la República para que decida los alcances de la encargatura de su Despacho. De ahí que consideramos que el numeral 8-A.2 sería inconstitucional, dado que afecta el principio de separación de poderes y las potestades del Presidente de la República para decidir los alcances de la encargatura del Despacho Presidencial.
En relación con los numerales 8-A.3 y 8-A.4, estos regulan un supuesto de excepción a lo establecido en el artículo 115 de la Constitución. Si bien la regulación como tal cubre un vacío normativo, el cuestionamiento viene por la fuente que lo establece. En ese sentido, se ha indicado que la disposición debería regularse mediante una reforma constitucional y no mediante una ley ordinaria [5]. Coincidimos con esta posición por un elemental principio de jerarquía normativa [6].
Si bien es posible que se establezcan excepciones a las reglas generales, tales excepciones deben ser establecidas en disposiciones contenidas en fuentes de igual rango dentro del ordenamiento jurídico. De modo que, si es la Constitución la que establece la regla general, solo ella podría establecer la excepción, y no una disposición de rango inferior. De modo que los numerales indicados serían inconstitucionales por ser contrarios al principio de jerarquía normativa, dado que establecen un supuesto de excepción por vía legal a una regla general de rango constitucional.
Finalmente, si bien consideramos que los numerales 8-A.3 y 8-A.4 incorporados a la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo mediante la Ley N° 31810 serían inconstitucionales por vulnerar el principio de jerarquía normativa, también consideramos que, dada nuestra experiencia de los últimos 20 años, en que hemos tenido ocasiones en las que no hubo vicepresidentes en funciones, sí sería necesario regular dicho vacío mediante una reforma constitucional.
(*) Profesor de Derecho Constitucional de la Facultad de Derecho de la PUCP
[1] La Lupa. “Dina Boluarte no quiere dejar la presidencia a nadie, quiere gobernar por zoom si viaja al extranjero”, entrada del 18 de mayo de 2023, disponible en [https://lalupa.pe/politica/dina-boluarte-no-quiere-dejar-la-presidencia-a-nadie-quiere-gobernar-por-zoom-si-viaja-al-extranjero-73880/].
[2] Poder Ejecutivo. Oficio N° 126-2023-PR del 15 de mayo de 2023 que presenta el Proyecto de Ley 4985/2022-PE denominado “Ley que modifica la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo para desarrollar el encargo y gestión remota del Despacho de la Presidencia de la República”, disponible en el siguiente enlace: [https://wb2server.congreso.gob.pe/spley-portal-service/archivo/MTAwODY4/pdf/PL_4985].
[3] Poder Ejecutivo. Oficio N° 402-2022-PR del 26 de diciembre de 2022 que presenta el Proyecto de Ley N° 3839/2022-PE denominado “Proyecto de Resolución Legislativa que incorpora el literal k) al artículo 32 del Reglamento del Congreso de la República”, disponible en el siguiente enlace: [https://wb2server.congreso.gob.pe/spley-portal-service/archivo/NjUyNTM=/pdf/PL0383920221226].
[4] La Constitución en su artículo 102 numeral 9 establece que es una atribución del Congreso “autorizar al Presidente de la República para salir del país”.
[5] Pomareda, D. (2023). “¿Gestión remota del Despacho Presidencial?”. En La Mula, entrada del 22 de mayo de 2023, disponible en: [https://dpomareda.lamula.pe/2023/05/22/gestion-remota-del-despacho-presidencial/dpomareda/]
[6] El principio de jerarquía (y supremacía constitucional) se encuentra establecido en el artículo 51 de la Constitución establece que “La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente”.
