Por Paola Miranda (*)
1. Introducción: un paso histórico en la protección de la niñez
La Convención sobre los Derechos del Niño (CDN), adoptada en 1989, representa el instrumento de derechos humanos más ratificado del mundo, y es el marco central para la promoción y defensa de los derechos de niñas, niños y adolescentes (NNA). A lo largo de las últimas décadas, este marco se ha fortalecido con la aprobación de tres protocolos facultativos adicionales a la CDN que abordan aspectos específicos como la participación en conflictos armados (2000), la venta y explotación sexual de NNA (2000) y la posibilidad de presentar comunicaciones individuales ante el Comité de los Derechos del Niño (2011).
Hoy, la comunidad internacional se encuentra ante una nueva oportunidad histórica: iniciar el camino hacia un posible cuarto protocolo facultativo centrado en el derecho a la educación. En el marco de su 56° período de sesiones, el Consejo de Derechos Humanos (CDH) ha establecido un Grupo de trabajo intergubernamental de composición abierta (Grupo de trabajo) para explorar la viabilidad de este nuevo instrumento jurídico y ha lanzado una convocatoria de contribuciones para recibir aportes sustantivos desde distintos sectores.
Lo que distingue a este proceso y lo convierte en un hito sin precedentes, es que por primera vez se reconoce de manera formal el derecho de NNA a participar activamente en la elaboración de un tratado internacional que les concierne directamente. No se trata solo de un tratado para ellas y ellos, sino de un tratado con ellas y ellos. Este enfoque no solo cumple con el principio de participación consagrado en el artículo 12 de la CDN[1], sino que marca un cambio de paradigma hacia formas más inclusivas, horizontales y democráticas de construcción de normas internacionales.
2. El Grupo de trabajo y su objetivo
El 10 de julio de 2024, el CDH de las Naciones Unidas adoptó la resolución 56/5[2], un documento que refleja la creciente preocupación internacional por la falta de realización efectiva del derecho a la educación y por los graves retrocesos causados durante la pandemia. En particular, el CDH expresó su alarma ante los lentos avances de numerosos países en aumentar las tasas de participación en la educación de la primera infancia y en la finalización de la enseñanza secundaria.
La dimensión del problema es considerable: según datos del Organización de las Naciones Unidas para la educación, la Ciencia y la Cultura, 250 millones de niñas, niños, adolescentes y jóvenes siguen fuera del sistema escolar, principalmente en el nivel secundario[3]. Además, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia estima que al menos 175 millones de niñas y niños en edad preescolar —casi el 50 % a nivel mundial— no están matriculados en la enseñanza preescolar. Los factores estructurales que alimentan esta exclusión son múltiples y persistentes como se indica en la resolución: los costes para las familias, la desigualdad social, la falta de infraestructura educativa adecuada, especialmente en los niveles preescolar y secundario, y las barreras de género, que continúan afectando de manera desproporcionada a las niñas.
Ante este escenario crítico, el CDH decidió establecer un Grupo de trabajo con el mandato de explorar la posibilidad de elaborar y presentar un proyecto de protocolo facultativo de la CDN centrado en el derecho a la educación. El objetivo de este instrumento sería abordar de forma específica y vinculante las principales brechas normativas y de implementación en el acceso a la educación de calidad de NNA en el mundo. En particular, deberá considerar la incorporación de disposiciones clave, tales como:
- El reconocimiento explícito de que el derecho a la educación incluye el cuidado y la educación en la primera infancia.
- La obligación de los Estados de garantizar educación preescolar pública y gratuita, empezando con al menos un año.
- El compromiso de asegurar que la educación secundaria pública también sea gratuita y accesible para todos.
- El fomento de la cooperación internacional en asuntos educativos, como parte esencial del cumplimiento del derecho a la educación.
- La posibilidad de que los Estados Partes puedan integrar sus informes sobre el nuevo protocolo facultativo dentro de los informes periódicos que ya presentan al Comité de los Derechos del Niño, reduciendo cargas burocráticas innecesarias.
Este mandato constituye un paso decisivo para fortalecer la protección del derecho a la educación en el marco internacional, actualizando los compromisos estatales a la luz de los desafíos persistentes y emergentes que enfrentan NNA en todo el mundo.
3. Participación sin precedentes: NNA como protagonistas
Uno de los elementos más transformadores de este proceso hacia un nuevo protocolo facultativo es la decisión de garantizar la participación formal de NNA en esta etapa inicial. Por primera vez en la historia de la adopción de tratados internacionales de derechos humanos, se ha convocado explícitamente a NNA para que participen en la creación de un instrumento jurídico internacional que afecta directamente sus vidas. Este hito marca un punto de inflexión en la forma en que se entiende y se practica el derecho internacional de los derechos humanos (DIDH).
En virtud del artículo 12 de la CDN—que reconoce el derecho de todo niño o niña a expresar libremente su opinión en todos los asuntos que le afectan y a que esta sea debidamente tenida en cuenta—, el CDH ha solicitado al Grupo de trabajo que garantice una participación significativa, asegurando que los Estados y actores involucrados faciliten la expresión de las opiniones de NNA mediante información adaptada, escuchen activamente sus propuestas y actúen en consecuencia.
Este enfoque no solo responde a un mandato legal, sino que refleja un cambio de paradigma hacia una construcción normativa más democrática, inclusiva y legítima. Por ello, se espera que el proceso contemple mecanismos adecuados para asegurar espacios seguros, accesibles y culturalmente pertinentes, adaptados a las distintas edades, lenguas y capacidades de las NNA. A la vez, se reafirma la necesidad de que la participación no sea simbólica ni puntual, sino protagonista, continua y con incidencia real en las decisiones sustantivas del Grupo de trabajo.
Consciente de la diversidad geográfica y cultural de la niñez en el mundo, el CDH ha encargado además al Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH) que disponga de los recursos adecuados para garantizar la participación efectiva de NNA provenientes de los cinco grupos regionales del sistema de Naciones Unidas. Este mandato refuerza la dimensión global del proceso, buscando representar las múltiples realidades y experiencias educativas que viven niñas y niños en distintos contextos.
Por último, el CDH ha establecido que el Grupo de trabajo debe elaborar y publicar un informe de progreso que deberá estar disponible en formatos accesibles y adaptados para NNA. Esta disposición busca garantizar que quienes hayan contribuido con sus perspectivas puedan dar seguimiento a la evolución del proceso y constatar de manera tangible cómo sus aportes han sido incorporados en el desarrollo del instrumento internacional.
Sin embargo, es necesario señalar una limitación significativa en la resolución actual: ninguna de sus disposiciones contempla explícitamente mecanismos para asegurar la participación directa y activa de NNA durante esta etapa inicial. Por ello, es recomendable que el Grupo de trabajo que, en su primera sesión, considere abordar esta laguna procedimental y desarrolle protocolos específicos que garanticen no solo la consulta previa a NNA, sino su participación significativa en las sesiones y etapas deliberativas del propio Grupo de trabajo y que dichas prácticas sean extendidas en el resto del ciclo de aprobación del tratado, incluidas las etapas de mayor densidad política como son las rondas de negociación intergubernamental. Solo así se asegurará que este proceso sea verdaderamente pionero en la construcción participativa de instrumentos internacionales.
4. Convocatoria de presentaciones[4]: una invitación abierta a contribuir
Como parte de los preparativos para el primer período de sesiones del Grupo de trabajo, el ACNUDH ha publicado una convocatoria de presentaciones dirigida a todas las partes interesadas, con el fin de recabar aportes sustantivos que orienten el proceso de elaboración del futuro protocolo facultativo centrado en el derecho a la educación.
La convocatoria contempla la participación de Estados, organizaciones de la sociedad civil, organizaciones internacionales y regionales, instituciones nacionales de derechos humanos, académicos, organizaciones dirigidas por NNA, y otros actores relevantes como educadores, madres y padres de familia. Las contribuciones deberán presentarse en un documento de hasta cinco páginas antes del 8 de junio de 2025, y abordar al menos una de las cuatro preguntas clave[5] planteadas por el ACNUDH. Estas interrogantes apuntan a identificar barreras estructurales y proponer soluciones concretas en materia de educación preescolar y secundaria pública gratuita, con énfasis en contextos de exclusión y vulnerabilidad.
En línea con lo desarrollado en el acápite anterior, el ACNUDH ha lanzado una versión adaptada de la convocatoria para NNA, cumpliendo así el mandato del CDH de asegurar su participación significativa en todo el proceso. En esta versión, se explica de forma sencilla el propósito de la convocatoria, se formulan cinco preguntas específicas dirigidas exclusivamente a NNA, y se detalla cómo sus opiniones serán incorporadas en la elaboración del protocolo facultativo[6]. Adicionalmente, se ha puesto a disposición un kit de herramientas[7] destinado a apoyar la labor de las organizaciones que faciliten espacios de consulta con NNA. Este recurso incluye orientaciones metodológicas y un modelo estandarizado para reportar los resultados de estas consultas.
Es preciso señalar que, pese a estos avances, toda la documentación está disponible únicamente en inglés, francés y español, y las contribuciones deben presentarse exclusivamente en uno de estos tres idiomas. Esta limitación excluye a los otros tres idiomas oficiales de Naciones Unidas: árabe, chino y ruso. Tales restricciones lingüísticas contradicen el compromiso con la accesibilidad, la inclusión y el enfoque centrado en derechos solicitado por el CDH.
En ese sentido, resulta imperativo que tanto el ACNUDH como el Grupo de trabajo amplíen la disponibilidad de la información y permitan contribuciones en los seis idiomas oficiales de Naciones Unidas como mínimo y evaluar la posibilidad de que se amplíen al mayor número de idiomas posibles que existen en el mundo, a fin de asegurar que las voces de NNA de las cinco regiones del mundo puedan ser escuchadas y consideradas.
5. Reflexiones finales
Más allá de las limitaciones señaladas, este proceso representa un hito histórico en la evolución del DIDH. Estamos ante la oportunidad de inaugurar un paradigma sobre la creación de la normativa internacional basada en diálogos intergeneracionales, interseccionales e interculturales, donde las voces de NNA sean escuchadas y tomadas en cuenta en los espacios tradicionalmente reservados para los Estados y organizaciones lideradas por personas adultas.
Este proceso constituye un llamado urgente y directo a NNA de todo el mundo y a las organizaciones que ellas y ellos lideran, para que reivindiquen y ejerzan el protagonismo que les ha sido sistemáticamente negado a lo largo de la historia del DIDH. Se trata de una invitación a reclamar su legítimo espacio en la mesa de negociaciones donde se definirán disposiciones normativas que impactarán directamente en sus vidas y en las de las futuras generaciones.
Cierro esta nota planteando una seria preocupación: ¿Estarán los Estados —con sus tradiciones diplomáticas verticales y adultocéntricas—, Naciones Unidas y la sociedad civil, —con sus propias dinámicas de representación—, genuinamente dispuestos a reinventar sus prácticas y hacer suyas estas nuevas formas de diálogo? Lo anterior no solo determinará el éxito de este proceso, sino que podría redefinir lo que se entiende por participación política de NNA en la gobernanza global por las próximas décadas. El desafío está planteado; corresponde ahora a todos los actores involucrados hacer realidad el derecho de una participación significativa.
(*) Integrante del Área Académica y de Investigaciones del IDEHPUCP
[1] Artículo 12
1. Los Estados Partes garantizarán al niño que esté en condiciones de formarse un juicio propio el derecho de expresar su opinión libremente en todos los asuntos que afectan al niño, teniéndose debidamente en cuenta las opiniones del niño, en función de la edad y madurez del niño.
2. Con tal fin, se dará en particular al niño oportunidad de ser escuchado, en todo procedimiento judicial o administrativo que afecte al niño, ya sea directamente o por medio de un representante o de un órgano apropiado, en consonancia con las normas de procedimiento de la ley nacional.
[2] Véase la resolución: https://docs.un.org/es/A/HRC/RES/56/5
[3] UNESCO (2024). [Comunicado de prensa] 251 millones de niños y jóvenes siguen sin escolarizar pese a décadas de progreso.
[4] Véase en: https://www.ohchr.org/en/calls-for-input/2025/call-submissions-open-ended-intergovernmental-working-group-optional-protocol
[5] ¿Cuáles son las principales barreras a la educación preescolar pública gratuita y accesible para todos, y cuál es su impacto en los derechos del niño? ¿Cuáles son las principales barreras para la educación secundaria pública gratuita y accesible para todos, y cuál es su impacto en los derechos del niño? ¿Qué mecanismos financieros innovadores y sostenibles existen para apoyar su implementación efectiva? ¿Qué medidas están adoptando los Estados para eliminar las barreras y asegurar gratuidad, incluyendo legislación, políticas y cooperación internacional?
[6] Véase la hoja informativa para NNA en español: https://www.ohchr.org/sites/default/files/documents/issues/children/cfi/wg-op/cf-call-es.pdf
[7] Véase el kit de herramientas en español: https://www.ohchr.org/sites/default/files/documents/issues/children/cfi/wg-op/toolkit-childrens-consultations-es.pdf
