Por Gonzalo Ugarte Gaita (*)
El viernes 14 de junio, en el programa Al final del día, de Canal N, la politóloga Daniela Ibáñez dijo lo siguiente[1]:
La UIF ha encontrado más de 200 “operaciones sospechosas” relacionadas a las “organizaciones sin fines de lucro” entre los años 2018 y 2020 que asciende hasta una cifra de 3000 millones de dólares. Es una cifra astronómica que no se condice con la cantidad de dinero de “cooperación técnica internacional” que se reporta, que se estima que podrían ser unos 400 millones de dólares. Estamos hablando de “operaciones sospechosas” que podrían ser desviación de fondos de todo tipo, como el lavado de activos, uso de terrorismo, minería ilegal… Son una serie de cuestiones que se tendrían que esclarecer, y es por eso que es importante hablar sobre el tema de las “ONG”.
La cifra expuesta es alarmante: son 3 mil millones de dólares. Un número así, fuese cual fuese el contexto, nos lleva a intuir la urgente necesidad de reformar el sistema de fiscalización. Sin embargo, luego de realizar un análisis detenido del origen del impactante dato, nos percatamos de que la información brindada podría llevar a confusiones y conclusiones erradas. En esta nota analizaremos lo dicho y explicaremos que i) hay una importante confusión de términos, ii) se deducen conclusiones incorrectas del informe de la UIF y iii) la solución planteada dista completamente del problema existente.
Las “ONG” y las OSFL son entidades distintas
En la entrevista se homologan las “organizaciones sin fines de lucro” (OSFL) con las “ONG”. Esto es un error. Las OSFL son todas aquellas organizaciones que realizan “buenas obras” y “actividades expresivas”, incluyendo diversas actividades que van desde la representación de intereses políticos hasta la creación de clubes de futbol profesional[2]. De acuerdo con SUNARP, el número de OSFL en el Perú supera las 300 000[3], y el estudio realizado por la UIF señala que la cifra de los 3 000 millones de dólares corresponde a todas las OSFL[4]. Por otro lado, las “ONG” en el Perú solo existen jurídicamente con el nombre de “organizaciones no gubernamentales para el desarrollo” (ONGD), y representan una pequeña y particular fracción de todas las OSFL, como veremos a continuación.
El dictamen aprobado en la Comisión de Relaciones Exteriores no plantea un cambio de regulación para todas las OSFL. De acuerdo con la legislación nacional, la vasta mayoría de OSFL son fiscalizadas por la UIF de forma exclusiva[5], y las únicas excepciones se dan con las OSFL constituidas como “fundaciones” y las que reciben “cooperación técnica internacional” (CTI). De acuerdo con el artículo 3.1 de la Ley APCI, toda entidad que haga uso de “recursos extranjeros” debe ser registrada en uno de los tres registros de la APCI. Dependiendo de la naturaleza de sus actividades, el registro será el de ONGD, el ENIEX o el IPREDA. El registro más numeroso es el de las ONGD, que agrupa a más de 1 500 organizaciones a la fecha. En la actualidad, existen 2 549 organizaciones inscritas en los registros de la APCI, por lo que la reforma planteada solo busca modificar la regulación para el 0,85% de las OSFL. Señalar que esta reforma aborda la problemática de las OSFL es incorrecto.
Los “Registros de Operaciones Sospechosas” (ROS)[6] identificados por el informe de la UIF son un síntoma objetivo de un problema existente en las OSFL. Sin embargo, la “solución” planteada para ese problema solo aborda a una fracción específica del grupo de organizaciones que presenta dicho problema. En ese sentido, cabe realizarnos dos preguntas: ¿el problema de las OSFL se encuentra presente de una forma más, igual o menos intensa en las entidades supervisadas por la APCI (entre las que se encuentran las ONGD)? E, independientemente del grado de intensidad del problema, ¿es el proyecto de ley una solución adecuada para el mismo? Trataremos de responder estas dos preguntas en la siguiente nota.
¿Puede extrapolarse el problema de las OSFL a las ONGD?
El hecho de que las ONGD sean un pequeño subgrupo dentro de las OSFL no quita que el problema descrito las esté afectando. Sin embargo, que el dictamen se centre únicamente en este grupo obliga a demostrar el nivel de correlación entre el dato general y el grupo que será regulado. ¿Realmente las entidades reguladas por la APCI (entre las que se encuentran las ONGD) realizan operaciones vinculadas con actividades ilícitas? Para responder a este pregunta, nos remitiremos a informes de la propia UIF, tomando en cuenta el informe original al que hizo referencia la Comisión de RREE, así como a los reportes oficiales de ROS realizados por la UIF en los últimos años.
El informe titulado “Evaluación sectorial de exposición a los riesgos de lavado de activos y financiamiento del terrorismo del sector de las organizaciones sin fines de lucro en el Perú” reconoce la dificultad de identificar e identificar los movimientos sospechosos hechos por las OSFL, pues estas no tienen la obligación de registrarse en los registros públicos[7]. A raíz de ello, la UIF decidió realizar un muestreo y una encuesta de un grupo seleccionado de OSFL[8], en donde estaban las supervisadas por la APCI, pero también las fiscalizadas por el CONSUF y por la propia UIF. Es este reporte en donde se encuentra el dato que indica que, entre los años 2018 y 2020, las OSFL analizadas produjeron 195 ROS, equivalentes a 2 950 millones de dólares (los 3 000 señalados en la entrevista)[9]. Sin embargo, el propio informe precisa que esta preocupante cifra no se limita a las 197 OSFL encuestadas, sino a una estimación realizada a partir de los movimientos de las 39 000 OSFL registradas en SUNAT[10]. Al leer detenidamente el informe, la información de los ROS de la estimación anterior se encuentra desagregada, mas no de forma tal que nos permita conocer cuáles de los ROS corresponden a organizaciones reguladas por la APCI.
Por suerte, la UIF ha realizado otros reportes que permiten estimar cuántas ROS están vinculadas al “bloque APCI”. De acuerdo con las normas que regulan a la UIF[11], todos los ROS que sean generados por las organizaciones pertenecientes al “bloque APCI” serán enviados de forma automática a la UIF, independientemente de la fiscalización realizada por la propia APCI. En ese sentido, en el año 2021 la UIF publicó el informe “Reportes de Operaciones Sospechosas (ROS) remitidos por entidades no supervisadas por la SBS o UIF”, que recoge los ROS de dichas entidades recibidos entre los años 2010 y 2020. La información sí se encuentra desagregada, y los datos son contundentes: en el lapso de diez años, las entidades registradas en la APCI han producido cero ROS[12]. No hubo un solo dólar que, para los estándares objetivos que la UIF ordena seguir a las instituciones financieras, genere movimientos vinculados a algún tipo de actividad ilícita.
Aunque esta cifra pueda parecer sorprendente, el informe citado en la entrevista lo indica de forma clara. En él, la UIF señala que ya cuenta con la potestad de solicitar información interna a las organizaciones inscritas en la APCI[13], y que estas reformas de “transparencia” más bien podrían perjudicar el carácter reservado de su labor de fiscalización, que, en caso de encontrar indicios de delitos, la obligan ya a notificar al Ministerio Público para que inicie las diligencias correspondientes[14]. Podrá sonar paradójico, pero la propia información utilizada por el Congreso como justificación no solo realiza una deducción inadecuada, sino que además, al ser leída de forma integral, lleva a la conclusión contraria: las organizaciones supervisadas por APCI no generan indicios de utilizar sus fondos para actividades ilícitas.
Hacia un verdadero fortalecimiento de la fiscalización
El hecho de que las organizaciones registradas en la APCI no hayan generado ROS no hace imposible que estas hayan sido instrumentalizadas para cometer actividad ilícitas, ni tampoco que el riesgo de que lo sean exista. Sin embargo, las propuestas para reformar a la APCI tienen que fundamentarse en hechos y proponer soluciones que conduzcan, con sustento, a mejorar la labor de fiscalización de esta entidad. De lo contrario, podrían presentarse escenarios contradictorios, como el hecho de que la propia UIF rechace la aprobación del proyecto de ley, a pesar de que el Congreso inicialmente utilizó datos (descontextualizados) provenientes de ella para defender su aprobación. Y es justamente el informe de la UIF que el Congreso citó el que ofrece un diagnóstico de riesgos y recomendaciones para mitigarlos en base a una metodología implementada por el GAFI.
En primer lugar, la UIF realizó un análisis de los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas de todas las OSFL encuestadas, para luego contrastarlo con entrevistas e información pública disponible. Luego de ello, hizo lo propio con las entidades reguladoras (APCI, CONSUF y la propia UIF), verificando su capacidad de fiscalización y las acciones realizadas para cumplir con su rol. A partir de allí, elaboró los resultados utilizando las “Guías emitidas por el Grupo de Acción Financiera (GAFI)”, categorizando las OSFL en subsectores, procesando la información obtenida en base a tres parámetros predefinidos y obteniendo un nivel de “riesgo estimado” por cada subsector. Finalmente, emitió una serie de recomendaciones enfocadas en cada subsector; desagregando el análisis y dando algunas de ellas para las entidades reguladas por la APCI[15].
¿Qué arrojó el estudio sobre la APCI y sus fiscalizadas? Como principal hallazgo, la UIF identificó que las OSFL con mayor exposición al riesgo de ser utilizadas como parte de los delitos de lavado de activos y financiamiento del terrorismo son aquellas que “prestan microcréditos”, las cuales se encuentran en el “Subsector 3” de los seis identificados por la UIF[16]. A pesar de que el informe indica que el “riesgo” no es igual al uso indebido, es llamativo apreciar que el resto de subsectores, más cercanos a las actividades realizadas por las ONGD y otras instituciones registradas en APCI, no contemplan factores de riesgo elevados. Las acciones recomendadas respecto de las OSFL incluyen un amplio abanico de medidas a implementar, iniciando con el fortalecimiento de capacidades materiales de las autoridades de supervisión, pasando por la capacitación de los responsables de las OSFL al momento de registrar sus actividades relevantes y llegando a la necesidad de establecer sistemas de registro y monitoreo integrales y confiables[17].
El informe incluye dos recomendaciones de modificaciones normativas: el desarrollo de normas que exijan la reportes de las OSFL en base a “estándares basados en riesgos” (EBS), y la creación de categorías de supervisión más específicas basadas en los subsectores propuestos por el GAFI. Sin embargo, la propuesta del Congreso no incluye nada de lo anterior: las nuevas obligaciones a las que son sometidas las entidades supervisadas por la APCI no son justificadas a partir de un EBS, y más bien conllevan a una burocratización innecesaria del trabajo de dichas organizaciones que, a falta de un estándar objetivo como el de EBS, no permite medir la eficiencia de las medidas. Así, esto se suma a la manifiesta vulneración del derecho a la libertad de asociación que evidenciamos en una nota anterior[18].
Hablar completo es hablar con la verdad
Abogar por que una actividad que mueve de miles de millones de dólares al año sea mejor supervisada siempre será oportuno. Pero, si este pedido es fundamentado en información incompleta, homologando términos que no significan lo mismo, asignando cifras no aplicables para el rubro del que hablamos y yendo en contra de la recomendación de la propia entidad que usamos como fuente, es entendible que el pedido pierda contundencia. Y si todo ello se enmarca en el apoyo a un dictamen que vulnera claramente los derechos fundamentales [19], es probable que el argumento mal construido sea instrumentalizado por quienes anhelan tener el poder de reprimir las libertades ciudadanas. Al final del día, es parte de la responsabilidad profesional elaborar argumentos con la debida diligencia no solo para evitar su manipulación, sino también para salvaguardar nuestra honestidad académica. Así sean 3 mil millones de dólares o un solo sol de movimientos sospechosos, existen razones para llamar a una mejora en el sistema de fiscalización de las OSFL. Siempre, claro está, con información correcta y verificada.
(*) Miembro del Área Académica y de Investigaciones del IDEHPUCP.
[1] La entrevista se desarrolló en el marco del dictamen aprobado por la Comisión de Relaciones Exteriores para modificar la Ley N° 27692, y si bien la invitada no mostró una adhesión plena al dictamen recientemente aprobado, sí se mostró a favor de aumentar la fiscalización realizada a las “ONG”. Compartimos la necesidad de supervisar adecuadamente a toda actividad que conlleve el movimiento de fondos y que, a la postre, pueda ser utilizada como herramienta para favorecer actividades ilícitas. Sin embargo, toda actividad de fiscalización debe buscar ser eficiente y respetuosa de los límites constitucionales. En una nota anterior ya hemos advertido de la naturaleza autoritaria y censora de dos artículos del dictamen aprobado, y en esta segunda entrega analizaremos los argumentos esgrimidos en defensa (parcial o total) de este proyecto de ley.
[2] Artículo 3 numeral 2 del Decreto Legislativo N° 1249. Enlace: https://n9.cl/jt7mut
[3] Página 43 del informe.
[4] Página 34 del informe.
[5] Información resumida de la Ley N.° 27693 (Ley que crea la UIF), Decreto Legislativo N.° 1106 (que fortalece la lucha eficaz contra el lavado de activos y otros delitos relacionados a la minería ilegal y crimen organizado), Reglamento de la Ley N.° (27693) y Manual de Procedimientos de la UIF-Perú.
[6] Mientras que la APCI y la CSF tienen mecanismos más estrictos de fiscalización, la UIF cuenta con una herramienta principal: los “Reportes de Operaciones Sospechosas” (ROS). De forma resumida, todo banco, caja de ahorros, financiera, casas de cambio, empresas de transferencias de dinero y similares, tiene la obligación de identificar las “transacciones inusuales o sospechosas” realizadas en sus cuentas. Luego de ello, elaboran un reporte dirigido a la UIF, la cual analiza la transacción y decide si su naturaleza amerita informar al Ministerio Público para que inicie las diligencias preliminares . Los ROS se han convertido en un indicador para categorizar a las actividades económicas más “vulnerables” de ser instrumentalizadas para la comisión de actos ilícitos. Información resumida de la Ley N.° 27693 (Ley que crea la UIF), Decreto Legislativo N.° 1106 (que fortalece la lucha eficaz contra el lavado de activos y otros delitos relacionados a la minería ilegal y crimen organizado), Reglamento de la Ley N.° (27693) y Manual de Procedimientos de la UIF-Perú.
[7] Página 76 del informe.
[8] Páginas 11 y 12 del informe.
[9] Página 34 del informe.
[10] Página 34 del informe.
[11] Información resumida de la Ley N.° 27693 (Ley que crea la UIF), Decreto Legislativo N.° 1106 (que fortalece la lucha eficaz contra el lavado de activos y otros delitos relacionados a la minería ilegal y crimen organizado), Reglamento de la Ley N.° (27693) y Manual de Procedimientos de la UIF-Perú.
[12] Unidad de Inteligencia Financiera (2021). Reportes de Operaciones Sospechosas (ROS) remitidos por entidades no supervisadas por la SBS o UIF. Enlace: https://www.sbs.gob.pe/Portals/5/jer/estudios-estrategicos/INFORMES%20ESTRATEGICOS%20DE%20ROS_Informe_ROS_Otros%20Supervisores_2020.pdf
[13] Esto se desprende de una lectura conjunta de los artículos 8 numeral 22 de la Ley N° 27693 (Ley que crea la Unidad de Inteligencia Financiera – UIF) y del artículo 9.A.10. del Decreto Legislativo N° 1249 (que dicta medidas para fortalecer la prevención, detección y sanción del lavado de activos y el terrorismo). Además, todas las ONG se encuentran obligadas a informar a la SBS sobre el cumplimiento de las políticas y procedimientos que integran el sistema de prevención del LA/FT, de acuerdo con el artículo 26 de la Resolución SBS N°789-2018.
[14] Revisar las páginas 51 y 52 del dictamen. Enlace: https://n9.cl/pkd2b
[15] Este párrafo resume lo señalado en las páginas 11 y 12 del informe.
[16] Página 27 del informe.
[17] Páginas 100 a 102 del informe.
[18] IDEHPUCP (2024). Autoritarismo encubierto: la modificación de la ley APCI como un ataque al derecho de asociación en el Perú. Enlace: https://n9.cl/7aiqd
[19] Idem
