Escribe: Claudia Lovón (*)
El sábado 28 de marzo, se publicó la Ley No. 31012, más conocida como la Ley de Protección Policial. Se trata de una norma que aprobó la Comisión Permanente del disuelto Congreso de la República en julio del año pasado, pero que recién ha sido promulgada por el Presidente del nuevo Congreso este año. Esta demora ocurrió debido a que el Presidente de la República no promulgó la ley en el plazo establecido por la Constitución. Según explicó, su decisión obedeció a que Ministerio de Justicia y Derechos Humanos tenía objeciones contra la norma, pero esta no podía ser devuelta al Congreso ya que este se encontraba disuelto. A continuación, responderemos cuatro preguntas clave para entender por qué, desde su publicación, esta norma ha provocado el rechazo casi unánime de distintos actores:
- ¿Qué establece la Ley de Protección Policial?
La Ley de Protección Policial supone tres cambios principales. En primer lugar, prohíbe que se dicte detención preliminar judicial o prisión preventiva contra los efectivos policiales que, haciendo uso de sus armas o medios de defensa, causen lesiones o muerte. En segundo lugar, modifica la causal de exención de responsabilidad penal prevista para los miembros de la Policía Nacional del Perú (PNP) y de las Fuerzas Armadas (FFAA). En tercer lugar, deroga el principio de proporcionalidad en el uso de la fuerza, reconocido en el artículo 4.1.c) del Decreto Legislativo No. 1186.
- ¿Por qué se cuestiona la prohibición de imponer detención preliminar judicial o prisión preventiva a efectivos policiales?
La prohibición de imponer detención preliminar judicial o prisión preventiva contra efectivos policiales viene siendo cuestionada por organizaciones de la sociedad civil desde que la Ley de Protección Judicial era un proyecto. Dos han sido los argumentos utilizados: por una parte, se ha señalado que esta limita la independencia de los jueces; y por otra, se ha argumentado que vulnera el principio de igualdad ante la ley. A ello, habría que sumarle que, en su Acuerdo Plenario No. 05-2019/CJ-116, las Salas Penales de la Corte Suprema determinaron, como respuesta a una consulta planteada por el Ministerio del Interior, que dado el amplio desarrollo de criterios generales para la imposición de prisión preventiva, no correspondía establecer consideraciones particulares para el caso de policías que haciendo uso de sus armas provocaran lesiones o muerte a presuntos delincuentes (FJ 51).
- ¿La causal de exención de responsabilidad penal para miembros de la PNP y las FFAA es nueva?
La Ley de Protección Policial modifica el artículo 20.11 del Código Penal, que prevé una causal de exención de responsabilidad penal para los miembros de la PNP y las FFAA. Como se desprende de esta afirmación, no se trata de una causal nueva. En efecto, la disposición citada se encuentra establecida en nuestra legislación desde 2007, aunque su texto ha sufrido pequeñas modificaciones desde entonces:
| Decreto Legislativo No. 982 (2007) | Ley No. 30151 (2014) | Ley No. 31012 (2020) |
| Art. 20: Está exento de responsabilidad penal […]:
11. El personal de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, que en el cumplimiento de su deber y en uso de sus armas en forma reglamentaria, cause lesiones o muerte. | Art. 20: Está exento de responsabilidad penal […]:
11. El personal de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional del Perú que, en el cumplimiento de su deber y en uso de sus armas u otro medio de defensa, cause lesiones o muerte.
| Art. 20: Está exento de responsabilidad penal […]:
11. El personal de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional del Perú que, en el cumplimiento de su función constitucional y en uso de sus armas u otro medio de defensa, en forma reglamentaria. cause lesiones o muerte.” |
Desde su incorporación en el Código Penal, esta causal de exención ha sido objeto de critica por las posibles situaciones de impunidad que podría generar. Esto ha llevado a que en más de una ocasión órganos judiciales se pronuncien al respecto limitando los alcances de esta disposición. Así, en el caso del Decreto Legislativo No. 982, el Tribunal Constitucional determinó, en el marco de un proceso de inconstitucionalidad, que dicha causal de exención no podía estar dirigida a evitar que se investigue y procese a los policías o militares que cometieran delitos como graves violaciones de derechos humanos (Exp. No. 0012-2008-PI/TC, FJ 18). Mientras tanto, en el caso de la Ley No. 30151, las Salas Penales de la Corte Suprema establecieron en el acuerdo plenario mencionado anteriormente que dicha norma no comprendía tratos crules o inhumanos que pudieran cometer las fuerzas del orden, ni implicaba que estas desconocieran los parámetros de uso de la fuerza establecidos a nivel internacional (Acuerdo Plenario No. 05-2019/CJ-116, FJ 52-56).
De esta manera, queda claro que el artículo 20.11 del Código Penal no puede ser utilizado por los agentes de seguridad del Estado como una “licencia para matar”, ni como un mecanismo que facilite la impunidad de violaciones de derechos humanos. Sin embargo, la Ley de Protección Policial ha vuelto a poner el tema en agenda, y a pesar de establecer que los beneficios en ella contenida no se aplicarán a los policías que hagan uso de sus armas o medios de defensa contraviniendo el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH) o la Constitución, ya ha suscitado la preocupación de órganos como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH).
- ¿Qué implica que se derogue el principio de proporcionalidad reconocido del Decreto Legislativo No. 1186?
Hasta la publicación de la Ley de Protección Policial, el Decreto Legislativo No. 1186 establecía en su artículo 4.1 los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad en el uso de la fuerza. Estos principios se encuentran recogidos, a nivel internacional, en el Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley (1979) y en los Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley (1990).
Estos dos instrumentos de soft law han sido utilizados a su vez por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) para dotar de contenido a las obligaciones que tienen los Estados en materia de uso de la fuerza, las cuales se encuentran particularmente relacionadas a los derechos a la vida y la integridad personal. Así, en reiterada jurisprudencia, la Corte IDH ha establecido que cuando resulte imperioso utilizar la fuerza se deben cumplir con los tres principios mencionados (Caso Mujeres Víctimas de Tortura Sexual en Atenco vs. México, párr. 162).
Al derogar el principio de proporcionalidad, la Ley de Protección Policial hace que nuestra normativa sobre el uso de la fuerza por parte de la PNP deje de estar conforme a los estándares internacionales en la materia. Esto sin duda supone un retroceso, pero no debe ser excusa para que los efectivos policiales dejen de actuar conforme a este principio, ya que incluso sin ser reconocido expresamente por nuestra legislación, este forma parte de las obligaciones internacionales que tiene el Estado en materia de derechos humanos.
En suma, la Ley de Protección Policial incorpora modificaciones en la legislación peruana que resultan problemáticas tanto a nivel constitucional como a nivel convencional. Ya se han anunciado iniciativas para contrarrestar esta situación, derogando lo norma o presentando un proceso de inconstitucionalidad contra ella ante el Tribunal Constitucional. Sin embargo, hasta entonces, nos queda vigilar que esta ley no sea utilizada como excusa para hacer un uso excesivo de la fuerza y mucho menos, para que en caso ello ocurra, exista impunidad.
(*) Asistente de investigación y miembro del área Académica IDEHPUCP.
