Por Valeria Reyes y Miriam Tovar*
I. Introducción
En los últimos años, la protección de los derechos humanos se ha mostrado como un terreno controvertido en nuestro país. Pese a que gozan del más amplio y alto reconocimiento en la mayoría de las jurisdicciones del mundo, nuestras fuerzas políticas han contribuido a generar la apariencia de que, como hace siglos, la titularidad y extensión del catálogo de derechos fundamentales pueden ser sometidas a debates y pactos políticos. Con el ánimo de explorar hasta qué punto estos discursos de retroceso se han materializado en acciones concretas de carácter normativo, esta nota, al igual que las demás contribuciones incluidas en esta edición especial del boletín del IDEHPUCP, analiza los proyectos de reforma constitucional presentados durante el periodo parlamentario 2021-2026. El énfasis se sitúa en aquellos proyectos que guardan relación directa con los derechos humanos y con los marcos institucionales necesarios para su protección y desarrollo.
Las reflexiones que se presentan a continuación surgen a partir de la revisión minuciosa de 37 proyectos de reforma constitucional. Estos han sido seleccionados por su capacidad de incidir directamente en el tratamiento de derechos humanos específicos, o en la situación de exclusión o desigualdad de ciertos grupos en situación de vulnerabilidad. Asimismo, han sido analizados aquellos proyectos de reforma cuya propuesta gira en torno a la regulación de órganos constitucionalmente autónomos con mandatos estrechamente relacionados con la protección de derechos fundamentales. La revisión se lleva a cabo en el contexto de las próximas elecciones generales y procura resaltar cómo los partidos políticos en contienda y actualmente representados en el Congreso han abordado la agenda de derechos humanos durante el último quinquenio.
II. Derechos fundamentales y grupos específicos: propuestas de reforma con alcances principalmente simbólicos
La tutela de derechos fundamentales en la Constitución Política del Perú (“CPP”) puede ser calificada como generalmente satisfactoria. Esto se debe no solo al reconocimiento explícito a principios medulares como el de igualdad y no discriminación o el de la dignidad humana, sino también por contemplar disposiciones que permiten fortalecer la normativa interna a partir de la incorporación de estándares internacionales desarrollados en tratados y jurisprudencia relevante (artículo 3 y IV disposición final y transitoria). Con esta base, lo que se observa principalmente en los recientes intentos legislativos de reforma constitucional es un ánimo de precisar el alcance de derechos ya reconocidos por la CPP, o de corregir algunas referencias que se presentan como problemáticas desde la perspectiva de la igualdad.
Por ejemplo, derechos sociales como la educación o la salud han recibido especial atención en este periodo parlamentario.
En relación con el primero, es preciso recordar que el actual texto constitucional no señala de forma textual que la educación constituya un derecho humano, sino que lo enuncia como un pilar para alcanzar el desarrollo integral de la persona y reconoce obligaciones estatales correspondientes a dicho fin (artículo 13). En ese sentido, los proyectos de reforma identificados coinciden en la necesidad de hacer explícito lo que quizás, para fines prácticos, ya es evidente: que la educación es un derecho humano y que, en consecuencia, genera obligaciones en el Estado. Concretamente, se encuentran propuestas como el P.L N° 02317/2021-CR, que busca garantizar el derecho a la educación integral y reforzar las obligaciones del Estado en esta materia; el P.L N° 02696/2021-CR, que propone incorporar en el artículo 2 de la CPP el derecho a acceder a una educación de calidad y garantizar condiciones materiales adecuadas para su prestación; y el P.L N° 04171/2022-CR, que plantea la modificación del artículo 13 y sugiere una mención expresa a la educación como derecho fundamental.
Un panorama similar se presenta en relación con el derecho a la salud, regulado en el actual artículo 11 de la CPP como un servicio prestacional que el Estado debe garantizar y supervisar. En respuesta a esta regulación, aparece nuevamente el P.L N° 02696/2021-CR, que propone incorporar al artículo 2 de la Constitución el derecho a recibir atención médica adecuada y oportuna, así como modificar el actual artículo 11 para insistir en el deber del Estado de asegurar tanto infraestructura como equipamiento médico óptimos para una adecuada satisfacción de este derecho. De igual manera, el P.L N° 6330-2023.CR plantea modificar el artículo 40 de la CPP para permitir, como excepción, el doble empleo o cargo público remunerado del personal médico especializado o asistencial en zonas de emergencia sanitaria y de pobreza extrema, con la finalidad de reforzar la atención médica oportuna.
De manera general se observa que los proyectos enlistados buscan insertar ajustes que ya hacen parte de la protección constitucional de los derechos nombrados, en la medida en que su contenido y alcance no solo se rige por el texto expreso de la CPP sino por su desarrollo jurisprudencial a nivel interno e internacional. En esa línea, se trataría de propuestas que no introducen cambios sustantivos, sino que se limitan a una modificación principalmente simbólica. Cabe precisar que, a la fecha, solo uno de estos proyectos normativos ha culminado su trámite legislativo y ha sido publicado como ley, mientras que los demás no han sido sometidos al pleno del Congreso para su votación, y se encuentran aún en etapa de examen ante comisiones.
Por otro lado, también han sido presentados proyectos de reforma para atender la situación específica de grupos en situación de vulnerabilidad como las personas afroperuanas o las personas con discapacidad. Respecto del primer grupo, las bancadas de Acción Popular y el Bloque Magisterial de Concertación Nacional, presentaron propuestas de reforma al artículo 90 de la Constitución (PL N° 04625/2022-CR y PL N° 04238/2022-CR, respectivamente) con el objetivo de asegurarles representación política a partir de la asignación específica de escaños en el Congreso a través del sistema de cuotas. Tal como ocurre con la mayoría de proyectos mencionados hasta este punto, tampoco estas iniciativas han superado a la fecha la fase de evaluación en comisiones.
Las reformas planteadas en relación con las personas con discapacidad presentan una naturaleza distinta, en tanto varias de ellas han sido promovidas con el objetivo de asegurar una verdadera transversalización del principio de igualdad y no discriminación en la Constitución. En consecuencia, por ejemplo, se han impulsado proyectos como el P.L N° 04966/2022-CR y el P.L N° 06350/2023-CR, con propuestas para eliminar de la CPP expresiones peyorativas con las que se calificaba a los integrantes de este grupo como “incapacitados” o “impedidos”, y reemplazar dichas referencias por el calificativo de “personas con discapacidad”. Además, estos proyectos, junto con el P.L N° 05715/2023-CR planteaban cambios para que la discapacidad sea reconocida como un motivo prohibido de discriminación en la actual cláusula relevante para el derecho a la igualdad (artículo 2). Los tres proyectos de reforma – presentados por las bancadas de Cambio Democrático y Juntos por el Perú, fueron aprobados y publicados en noviembre de 2024 como parte de la Ley N° 31288.
A esta lista de proyectos de reforma que proponen cambios positivos – aunque simbólicos – se suman otros proyectos de reforma constitucional que buscan ampliar los supuestos de aplicación de la pena de muerte y que, con distinto nivel de explicitud, también plantean la desvinculación del Perú de sus compromisos internacionales en materia de derechos humanos. Entre ellos se encuentran los P.L N° 3004/2022-CR, 4296/2022-CR y 9827/2024-CR; sin embargo, el caso más claro es el del P.L N° 6279/2023-CR presentado en octubre de 2023 por la bancada de Acción Popular.
El objetivo de esta propuesta es modificar el artículo 140 de la Constitución, a fin de expandir el ámbito de aplicación de la pena de muerte a los delitos de violación de menores de edad, sicariato, extorsión y tráfico de menores. Aunque a primera vista el proyecto de ley buscaría regular únicamente los supuestos de hecho expresamente señalados en la propuesta de norma, lo cierto es que, en simultáneo, plantea un efecto indirecto particularmente peligroso para los derechos humanos y el estado de derecho en su conjunto. Específicamente, exige la introducción de una disposición transitoria especial por la cual el Estado quede obligado a “retirarse de los tratados internacionales vinculantes contrarios al artículo 140 de la Constitución”. En otras palabras, en vista de la evidente incompatibilidad de lo propuesto con las obligaciones internacionales del Estado, el fin último que persigue el proyecto de reforma es, en realidad, la salida del Perú de los sistemas internacionales de protección de derechos. Este proyecto de ley aún se encuentra en evaluación ante las comisiones de constitución y de justicia y derechos humanos.
III. Institucionalidad y derechos humanos: modificaciones propuestas en relación con la Defensoría del Pueblo y el Tribunal Constitucional
El deterioro progresivo de la institucionalidad democrática en el país pone en evidencia que los derechos y garantías contemplados en la Constitución representan letra muerta si no están acompañados de instituciones sólidas que velen por su implementación oportuna y suficiente en la práctica. Como se ha adelantado, el análisis de los proyectos de reforma constitucional revela una intención clara de modificar las reglas de juego de órganos constitucionalmente autónomos clave para la satisfacción de derechos, pero, también, para la vigencia del estado de derecho y de la democracia.
- Defensoría del Pueblo
Durante el periodo parlamentario 2021-2026 se han presentado cuatro proyectos de reforma constitucional para modificar los mecanismos de elección y remoción del Defensor del Pueblo. En primer lugar, el P.L N° 02338/2021-CR presentado por la bancada del Bloque Magisterial propone la modificación del artículo 161 de la CPP que recoge los requisitos que debe cumplir quien aspire al cargo de Defensor. A los ya establecidos, el proyecto sugiere agregar el contar con una destacada trayectoria profesional y académica y con solvencia moral y ética, aunque no precisa cómo se deben entender estos requisitos visiblemente abstractos ni cómo se evaluarían en la práctica.
A este cambio de carácter cualitativo, se suman dos proyectos de reforma que buscan introducir modificaciones cuantitativas en el proceso de elección y remoción del Defensor del Pueblo. El PL N° 03746/2022-CR, de Acción Popular, que propone que la valla se alcance en ambos casos con el voto favorable de más de la mitad del número legal de congresistas, cuando en la actualidad se requiere de mayoría calificada (87 votos). En línea similar, el PL N° 03894/2021-CR, presentado por Renovación Popular, plantea un cambio de la misma índole, aunque con un número de votos diferente (78). Mientras que el proyecto de reforma de Acción Popular no ha superado el examen en comisión; el de Renovación Popular fue sometido a debate al pleno, aunque una cuestión previa aprobada en 2024 implicó su retorno para evaluación ante la comisión de constitución, donde permanece en la actualidad.
Una tercera línea de reforma propuesta se encuentra vinculada con la incorporación de una causal que habilite la remoción del titular de la Defensoría del Pueblo. Aquí se presenta nuevamente un proyecto de ley de titularidad de Acción Popular, PL N° 6034/2023-CR, que plantea el endurecimiento de las reglas de permanencia en el cargo de Defensor. El proyecto establece que, si durante su mandato este recibiera una sentencia condenatoria en primera instancia – no firme – por delito doloso con pena privativa de la libertad, será removido del cargo.
Estas modificaciones son justificadas por sus autores alegando la presunta necesidad de garantizar idoneidad técnica y moral en el Defensor del Pueblo, así como en la urgencia de asegurar que el proceso complejo de designación no se vea trabado por la falta de consensos. Sin embargo, el último proceso de elección que tuvo por ganador a Josué Gutiérrez reveló no solo fragmentación en el voto al interior de las propias bancadas, sino una ausencia de transparencia, participación ciudadana y meritocracia a lo largo de todo el proceso que fue alertada incluso por el Tribunal Constitucional al resolver la demanda de conflicto competencial recaída en el expediente N° 0003-2022-CC/TC del 23 de febrero de 2023.
Este escenario siembra dudas sobre la verdadera intención de fortalecer a la Defensoría a través de un mejor proceso de nombramiento de su titular, o si se trata en realidad de propuestas de cambio constitucional sin impactos reales.
- Tribunal Constitucional (“TC”)
Las reformas constitucionales propuestas al funcionamiento del TC han estado vinculadas al proceso de elección de los miembros del TC, a la conformación del cuerpo colegiado y al alcance de su mandato. Naturalmente, por el rol que corresponde al TC, sus funciones no solo resultan relevantes para la protección de derechos fundamentales, sino para el sostenimiento del sistema democrático y el estado de derecho en sí mismos. Es precisamente en atención a esto que es de especial importancia prestar atención a la agenda reformista que el Parlamento ha intentado impulsar entre el 2021 y el 2026, y que su sucesor tras estas elecciones generales podría intentar retomar.
En primer lugar, se han presentado dos proyectos de ley para modificar el mecanismo de elección de magistrados del Tribunal contemplado en el artículo 201 de la CPP. Por un lado, el PL N° 03894/2021-CR, presentado por Renovación Popular que plantea reducir el número de votos exigidos para dicha elección de 87 a 78; y, de otro lado, el PL N° 04533/2022-CR, de Perú Democrático, que propone involucrar al Poder Ejecutivo y al Poder Judicial en este proceso, así como someter la designación de un magistrado al voto popular. En la actualidad, ambos proyectos normativos son evaluados por la comisión de constitución.
Asimismo, se identifican dos proyectos de reforma constitucional para modificar la composición y otros aspectos generales de funcionamiento del Tribunal. Aparece, primero, el PL N° 09350/2024-CR, también de Renovación Popular, que amparándose en un presunto objetivo de “optimizar el funcionamiento de la justicia constitucional” del TC, propone aumentar el número de tribunos de siete a nueve. En esa misma línea se orienta el PL N° 13822/2025-CR, presentado por Acción Popular, que coincide con la propuesta de incremento del número de magistrados, y añade una ampliación del mandato de cinco a ocho años. De igual manera, plantea otros cambios operativos entre los que destaca la disposición expresa de que los magistrados no puedan ser acusados por sus votos, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria que ejerza el propio Tribunal.
Finalmente, el Bloque Magisterial de Concertación Nacional presentó el PL N° 08801/2024-CR que busca una modificación estructural en el TC en tanto extiende su competencia para conocer no solo las resoluciones denegatorias emitidas por los juzgados en procesos constitucionales tradicionales, sino que le concede el poder para conocer en última y definitiva instancia, cualquier resolución emitida en el marco de dichos esos procesos. De acuerdo con la bancada, el propósito de este proyecto – que permanece estancado ante la comisión de constitución – sería corregir un problema de desigualdad procesal y ampliar el acceso al control constitucional.
Como ocurre con la Defensoría del Pueblo, estas propuestas legislativas de reforma constitucional se plantean en un contexto de especial fragilidad para el Tribunal Constitucional. Precisamente, la elección de magistrados en 2022 fue objeto de graves reclamos vinculados a aspectos como la falta de debate, la existencia de cuestionamientos sobre la idoneidad de los candidatos, o el secretismo en el trabajo de la comisión encargada del proceso de selección de los tribunos[1]. Lo anterior, aunado al conjunto de decisiones controversiales pronunciadas por el actual TC, genera serias dudas sobre la legitimidad de las reformas impulsadas o un presunto deseo de terminar de politizar al órgano colegiado.
IV. Algunas conclusiones
En conjunto, la revisión de estos proyectos de reforma constitucional presentados entre 2021 y 2026 deja una impresión clara: en materia de derechos fundamentales, el impulso reformista ha sido principalmente fragmentario y, en no pocos casos, más simbólico que transformador. En varios supuestos, las propuestas se limitan a incorporar en el texto constitucional precisiones que ya forman parte del contenido protegido de los derechos a partir de la jurisprudencia nacional e internacional, sin introducir modificaciones sustantivas en su nivel de garantía. Al mismo tiempo, cuando las reformas se dirigen a la institucionalidad encargada de proteger derechos, lo que aparece no es una agenda coherente de fortalecimiento, sino cambios dispersos, a veces contradictorios, que no terminan de responder a los problemas de fondo que atraviesan órganos como la Defensoría del Pueblo y el Tribunal Constitucional.
Esto obliga a mirar con cautela el discurso de reforma constitucional impulsado desde el Parlamento. Antes que un esfuerzo sostenido para ampliar o robustecer la protección de derechos, se observa una producción normativa desarticulada, con iniciativas que muchas veces parecen responder más a circunstancias políticas inmediatas que a una intención seria de fortalecimiento institucional. En ese escenario, el riesgo que se enfrenta no es solo que las reformas queden en el plano declarativo, sino también que, bajo la apariencia de mejorar la Constitución, se debiliten los contrapesos que hacen posible su vigencia efectiva. De cara al próximo período electoral, el balance de estos años muestra, por ello, una lección importante: en materia de derechos humanos, no basta con reformar la Constitución; lo decisivo es advertir qué tipo de institucionalidad se busca construir, o desarmar, a través de esas reformas.
*Integrantes del Área Académica e Investigaciones del IDEHPUCP.
[1] https://convoca.pe/agenda-propia/congreso-elige-miembros-del-tc-al-vuelo-en-medio-de-secretismo-reclamos-y
