El 6 de febrero se publicó en el diario El Peruano la Resolución Ministerial N.º 034-2026-TR, por medio de la cual el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE) autorizó la ejecución del beneficio de la compensación económica a favor de 1,495 beneficiarios -quienes optaron por dicho beneficio- inscritos en el Registro Nacional de Trabajadores Cesados Irregularmente (RNTCI).
Dicha reparación se ejecuta como consecuencia de los ceses colectivos irregulares producidos durante la dictadura de Alberto Fujimori. Este tipo de situaciones surge como una medida de justicia transicional, una institución jurídica excepcional que tiene como piedra angular a la víctima de un contexto de vulneración masiva de derechos humanos, en el que se prioriza su reparación[3]. La persona identificada como víctima adquiere el derecho a ser reparada y, en consecuencia, surge una obligación por parte del Estado en el que se haya producido tales violaciones de reparar la situación actual de la víctima.
En ese contexto, una vez restablecido el régimen democrático, el Estado peruano asumió la responsabilidad por las consecuencias derivadas de los ceses colectivos irregulares, los cuales constituyeron una vulneración sistemática de derechos humanos, como, por ejemplo, el derecho al trabajo, a la protección judicial y a las garantías judiciales. Frente a ello, y con la finalidad de reparar a los extrabajadores públicos indebidamente despedidos, se creó el Programa Extraordinario de Acceso a Beneficios (PEAB) regulado por la Ley N° 27803.
Mediante el PEAB se hace posible que todo exempleado público cuyo despido haya sido identificado como irregular se inscriba en el RNTCI y elija uno de los cuatro beneficios enumerados a través del artículo 3 de la Ley N° 27803: el beneficio de compensación económica, jubilación adelantada, capacitación y reconversión laboral y, finalmente, de reincorporación o reubicación laboral.
La reparación de las víctimas en un contexto de vulneración masiva de derechos humanos propio de un régimen dictatorial conlleva a sumar esfuerzos interinstitucionales y llevar a cabo la ejecución del beneficio que la víctima haya elegido. Si bien se identifican esfuerzos en la reparación a través del otorgamiento de la compensación económica, también se identifican problemas en la ejecución del beneficio de reincorporación o reubicación laboral por medio del cual se repara a la víctima a través de la provisión de un nuevo empleo en la Administración Pública, celebrándose para ello un contrato laboral de carácter indeterminado.
Siendo el proceso de reparación largo y complejo, pueden surgir acciones o interpretaciones erróneas con respecto a su ejecución, como el que se presenta actualmente con el beneficio de reincorporación o reubicación laboral, cuyo plazo de ejecución fue establecido al inicio mediante el artículo 2 del D.S. N.º 011-2017-TR, posteriormente por el D.S. N.º 011-2018-TR y finalmente por el D.U. 016-2020. Así, dado que los plazos para la ejecución de este beneficio culminaron, actualmente se viene estableciendo que no existe un marco legal que habilite la ejecución del beneficio de reincorporación laboral como medio de reparación.
Sobre la obligación garante de los derechos humanos del Estado Peruano, como Estado Parte de la CADH
El artículo 1.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) establece la obligación de todo Estado Parte de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos y libertades reconocidos a favor de las personas bajo su jurisdicción. Así, la obligación de garantizar plenamente los derechos humanos determina que el Perú debe prevenir, investigar, sancionar y, de ser el caso, también reparar toda violación a estos[4], incluso si la vulneración o afectación a estos se produce en el marco de un conflicto de violencia masiva en el país que produzca múltiples violaciones a los derechos humanos de las personas.
De este modo, el Estado está obligado a garantizar y reparar los derechos humanos de las personas bajo su jurisdicción, y no puede faltar u obstaculizar esta obligación invocando disposiciones de su marco legal interno como justificación del incumplimiento de un tratado, tal como lo establece el artículo 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (CVDT).
Ciertamente, derechos como al trabajo, protección judicial y garantías judiciales son derechos reconocidos por la CADH y el Estado peruano tiene la obligación de reparar su afectación conforme al principio pacta sunt servanda, regulado en el artículo 26 de la CVDT-, a través de la ejecución del PEAB. Así, si bien se viene reparando a las víctimas que optaron por el beneficio de compensación económica, el Estado peruano no puede negarse a reparar a las víctimas que hayan optado por otro beneficio como el de reincorporación o reubicación laboral, haciendo alusión al vencimiento de plazos de ejecución para este beneficio establecidos por normativa interna.
Al respecto, garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos implica la obligación del Estado de tomar las medidas necesarias para remover los obstáculos para el disfrute de los derechos que la CADH reconoce[5]. En ese sentido, la Corte Interamericana ha precisado que todo Estado Parte tiene la obligación de adecuar su derecho interno y establecer las modificaciones necesarias para garantizar la ejecución de sus obligaciones asumidas y garantizar los derechos consagrados en la CADH[6]. Cabe precisar que la obligación garante de todo Estado Parte no se agota con la existencia de un orden normativo dirigido a hacer posible el cumplimiento de esta obligación, sino que comporta también la necesidad de una conducta gubernamental que asegure la existencia de una eficaz garantía del libre y pleno ejercicio de los derechos humanos[7].
Siendo el Estado peruano parte de la CADH- condición adquirida en ejercicio de su potestad soberana de ratificar tratados de derechos humanos-, mantiene obligaciones internacionales en materia de derechos humanos que debe de cumplir. Eso implica, primeramente, adecuar su marco legal interno de manera que sea congruente con las disposiciones de la CADH y haga viable el proceso de reparación a favor de las víctimas que hayan optado por el beneficio de reincorporación o reubicación laboral; y, en segundo lugar, mantener una conducta que permita una eficaz garantía y reparación a estas víctimas, como la asignación prioritaria y suficiente de recursos presupuestales para la provisión de un nuevo empleo en la Administración Pública a favor de estos beneficiarios. No debemos olvidar que, a nivel interno, garantizar la plena vigencia de los derechos humanos constituye un deber primordial del Estado peruano según el artículo 44 de la Constitución Política del Perú de 1993.
Sobre el carácter temporal abierto de los procesos de reparación en el marco de la justicia transicional.
Como mencionamos anteriormente, el proceso de reparación en el marco de la justicia transicional es complejo, prolongado y de largo plazo. Así, la finalidad de los plazos de ejecución de los beneficios de las víctimas registradas en las listas que se aprueban progresivamente y van formando parte del RNTCI es, justamente, viabilizar el proceso de reparación considerando dichas características. Es decir, están orientados a ordenar su complejidad y a dar celeridad a su ejecución, evitando que su ejecución se dilate injustificadamente.
Asimismo, el deber del Estado peruano de garantizar y reparar los derechos fundamentales de las víctimas del conflicto no puede limitarse a marcos temporales e interrumpirse injustificadamente una vez un determinado plazo caduque, sino que es una obligación continua.
De este modo, el vencimiento del plazo establecido por el D.S. N° 011-2017-TR, D.S. N° 011-2018-TR o el D.U. Nº 016-2020 no significó un límite extintivo que interrumpa el proceso de reparación de los beneficiarios. En un proceso de carácter temporal abierto el establecimiento de plazos de ejecución no genera un periodo de habilitación temporal para llevar a cabo un proceso de reparación que de por sí es continuo, sino marcos temporales para ordenar y acelerar su ejecución, por lo que actualmente el Estado continúa habilitado para ejecutar este beneficio a favor de miles de víctimas que continúan esperando su reparación.
Apreciaciones finales
El respeto a los derechos humanos constituye un límite a la actividad estatal. Esta no puede fundarse en el desprecio de la dignidad humana[8]. El Estado peruano en su conjunto debe adoptar las medidas no solo para reparar los derechos fundamentales de las personas afectadas, sino también, conforme al inciso 4 de la Declaración sobre los Principios Fundamentales de Justicia para las Víctimas de Delitos y del Abuso de Poder, para garantizar que la reparación del daño sea pronta. La celeridad o rapidez en la ejecución, reflejadas en los plazos de ejecución de los beneficios, se deriva de la determinación y el esfuerzo conjunto de varios actores, ya sea gubernamentales o políticos.
De esta forma, si bien el Estado ha asumido la obligación de reparar a determinados beneficiarios con la provisión de un nuevo empleo en una plaza vacante permanente -lo cual, si bien era la característica común de toda plaza en la década de los 90, en la actualidad es la excepción a la regla– consideramos que, tratándose de un proceso de despidos colectivos irregulares, el beneficio de reincorporación o reubicación laboral constituye la mejor forma posible de reparar la situación actual de las víctimas.
[1] Este artículo se basa a partir un trabajo previo, el cual aborda esta problemática desde una perspectiva centrada en el derecho a nivel interno: https://revista.enap.edu.pe/index.php/ss/article/view/221
[2] Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú, miembro de la Comisión de Investigaciones de la Sección Peruana de Jóvenes Juristas. Correo: jmdelossantos@pucp.pe
[3] Sentencia C-052/12. Corte Constitucional de Colombia. Expediente D-8593. 8 de febrero de 2012. Recuperado de http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2012/C-052-12.html
[5] CrIDH, Opinión Consultiva 11 del 10 de agosto de 1990, Excepciones al agotamiento de los recursos internos
[6] CrIDH, Caso Garrido y Baigorria v. Argentina, Sentencia de Reparaciones de 27 de agosto de 1998.
[7] CrIDH. Caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras, Sentencia del 29 de julio de 1988
[8] CrIDH, Caso Velásquez Rodríguez v. Honduras, Sentencias de Fondo de 29 de julio de 1988.
