¿Agenda migratoria en el Congreso? Propuestas antimigratorias y partidos políticos débiles

Por: Cecile Blouin, Gabriela Ramos y Alexander Benites

Primer acto. El 30 de marzo, el partido Unión por el Perú (UPP) presentó el Proyecto de Ley Nº 4958/2020, que ordena la repatriación de extranjeros en situación de vulnerabilidad por emergencia sanitaria. Segundo acto. El 7 de mayo, durante el debate por la aprobación del Acuerdo de Sede entre Perú y la Agencia de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), el congresista Orlando Arapa de Acción Popular manifestó su preocupación por “los migrantes venezolanos que han venido a violar (…) a asaltar a diestra y siniestra (…) y a exigir derechos”. Tercer acto. El 25 de mayo, Acción Popular presentó, por iniciativa del mismo congresista Arapa, el Proyecto de Ley 5349/2020, que pretende desconocer el Pacto Mundial para la Migración y dejar sin efecto los PTP de ciudadanos venezolanos. ¿Cómo se llama la obra? ¿Xenofobia Institucional? ¿Populismo discriminatorio? Veámos.

Aunque la política migratoria del Estado peruano está guiada desde 2017 por un enfoque de derechos humanos y de protección al migrante^[1], aparentemente no a todas las autoridades políticas parece quedarles claro este punto. Menos aún dentro del Poder Legislativo que, aunque tradicionalmente ha estado poco vinculado a la materia de la política migratoria^[2], empieza a dar muestras de un sólido interés al respecto. Lamentablemente, el cambio de esta perspectiva no parece ser para construir una política de inclusión hacia la población migrante, sino todo lo contrario.

La última muestra de ello fue el Proyecto de Ley 5349/2020- Ley que dispone la inaplicación e invocación del Pacto Mundial para una Migración Segura, ordenada y Regular de Naciones Unidas y otras medidas. Este proyecto propone una serie de cambios normativos que afectan directamente a la población migrante venezolana y que son abiertamente contrarios a los tratados de derechos humanos ratificados por el Perú, la Constitución, la Política Migratoria e, incluso, la Ley de Migraciones.

En primer lugar, el proyecto plantea el retiro del Pacto Mundial para una Migración Segura, Ordenada y Regular, adoptado por Perú en diciembre de 2018. Esta propuesta da cuenta de un miedo irracional a un instrumento simbólico, no vinculante, que respeta la soberanía estatal y que no plantea nuevas obligaciones para los Estados^[3].

Por otro lado, el proyecto incluye la creación del delito de ingreso irregular, que busca imponer de 4 a 10 años de penas privativas a la libertad a las personas que ingresen por segunda o tercera vez al territorio peruano de manera irregular. Esta disposición es contraria a los estándares internacionales desarrollados tanto a nivel interamericano como universal, que plantean la no criminalización de la migración y han establecido, reiteradamente, que en ningún caso el ingreso irregular constituye un delito^[4]. Además, representa una abierta contrariedad a la Ley de Migraciones, que establece en su Artículo VII el principio de no criminalización de la migración irregular.

Por otra parte, vale la pena recordar que el ingreso o la permanencia en condiciones de irregularidad es el resultado de políticas restrictivas que imponen requisitos imposibles de cumplir para las personas migrantes. La imposición del pasaporte, el fin anticipado del Permiso Temporal de Permanencia (PTP) y la exigencia de la visa para la población venezolana, en el caso peruano, han generado consecuencias sobre la movilidad de la población venezolana y agravado las condiciones de vida de esta población^[5].

Finalmente, los artículos 2º y 3º del PL establecen el fin de la vigencia de los PTPs y la expulsión^[6] de la población que contaba con este documento migratorio. Estas medidas también son contrarias a lo establecido en los instrumentos internacionales y en la misma normativa peruana. En ese sentido, de acuerdo al artículo 22º de la Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y sus familiares (CMW)^[7], la expulsión debe cumplir con seguir un procedimiento previsto por ley y ser analizada a través de casos individuales, entre otras condiciones. Estos criterios también han sido recogidos en el ámbito interamericano por la Corte IDH en múltiples sentencias^[8].

Este proyecto de ley se enmarca, tal como se detalló al inicio de esta nota, en una ola de reacciones excluyentes a la migración venezolana en el seno del actual Congreso. Ello responde a un clima generalizado de hostilidad hacia la migración venezolana, tanto por parte de la opinión pública^[9] como también del Ejecutivo, que ha optado por un giro claramente restrictivo desde el 2018: los cambios dados desde el fin adelantado del PTP hasta el cierre del sistema de asilo dan cuenta de un cambio en la política migratoria a pesar de las promesas de la Ley de Migración^[10].

Teniendo todo esto en cuenta, es posible afirmar que el proyecto, en realidad, usa la retórica de la migración como una amenaza y al migrante como el chivo expiatorio de todos los problemas estructurales del país agudizados por la pandemia: informalidad, pobreza, desempleo, sistema de salud deficiente, etc. En ese sentido, le atribuye a la migración la presión sobre el mercado laboral y el desempleo de la población peruana, desconociendo todos los aportes de la población migrante a la economía peruana^[11]. Esta visión desfasada, contraria a los derechos humanos y, además, sumamente incoherente con la política migratoria peruana, debe ser rechazada de forma contundente.

Pero, a decir verdad, es poco probable que esto ocurra si se tiene en cuenta las características peculiares del Poder Legislativo peruano. En este sentido, la debilidad de los partidos políticos peruanos es un rasgo trascendental, frecuentemente abordado por especialistas^[12], que podría tener una relación con el uso de un discurso antimigratorio como herramienta para ganar popularidad política.

Para empezar, se debe tener presente que los partidos son cruciales para el adecuado funcionamiento de una democracia por varias razones. Sin ellos, la política se vuelve un espacio de aficionados que carecen de experiencia, los cuales muestran una mayor tendencia a tratar de ganar poder sin ningún tipo de intermediación política. Estos actores, también denominados outsiders, muchas veces hacen uso de discursos populistas para ganar el apoyo del electorado, sin ningún tipo de compromiso con las instituciones democráticas. Al no tener organizaciones políticas consolidadas que impongan límites y medidas disciplinarias a estas autoridades políticas, difícilmente se podrá evitar que los espacios de discusión pública, como nuestra legislatura, degeneren en lugares donde solo se intercambian intereses personalistas^[13].

Así, el Congreso escogido para culminar el periodo legislativo 2016-2021 presenta muchos elementos que son consecuencia de la debilidad de nuestras organizaciones políticas. Por mencionar algunas cifras, del total de congresistas electos, 118 de los 130 lo son por primera vez, mientras que solo el 28% ha ejercido algún cargo de representación popular con anterioridad. Para el caso específico de Acción Popular, la bancada con mayor número de congresistas, de los 25 en total, solamente 1 ha sido congresista anteriormente, mientras que sólo 6 han ejercido algún cargo de representación popular.

Pero la poca experiencia política de las autoridades que hoy ocupan estos cargos también se debe a las características de la competencia electoral tan particular mediante la cual este Congreso fue escogido. Los partidos tuvieron un aproximado de 50 días desde la convocatoria a elecciones hasta la fecha límite para la presentación de lista de candidatos ante el Jurado Nacional de Elecciones. Una elección tan acelerada, que recae sobre organizaciones con poco arraigo en las diferentes zonas del país, explica al menos en parte el porqué de la presencia de este tipo de actores, los cuales, sin partidos que les impongan frenos, son propensos a utilizar discursos populistas para atraer electorado.

Todo esto no sugiere que partidos más sólidos automáticamente eliminan los discursos antimigración de los espacios públicos. No obstante, sí muestra que, en el marco de organizaciones políticas más consolidadas, es más difícil que las autoridades utilicen esto como insumo para el desarrollo de discursos y proyectos políticos de corte populista, que busquen establecer una conexión no-mediada entre ellos/as y los ciudadanos y ciudadanas peruanas.

El Poder Legislativo, hasta la fecha, con un rol limitado en temas migratorios, no ha planteado ninguna medida en pro de los derechos de las personas migrantes, sino que la mayoría de intervenciones, aunque aisladas y pocas consensuadas dentro de los partidos, han estado marcadas por reacciones reacias y contrarias a la presencia de las personas migrantes en el país. Como hemos visto, una posible explicación a este fenómeno se encuentra vinculada a la orientación populista de los actores políticos, así como a la ausencia de controles disciplinarios y solidez dentro de los propios partidos.

En ese marco, iniciativas como el Proyecto de Ley 5349/2020 tienen consecuencias en cómo se constituye la agenda migratoria del país y en cómo se avivan miedos entre la población. Y, aunque congresistas que en un inicio apoyaron el proyecto están retirando sus firmas luego de las críticas en medios, este no parece ser el último intento por establecer una agenda xenófoba en un contexto cada vez más marcado por la exclusión.