13/10/2020

¿El eterno conflicto? Un análisis sobre la relación ejecutivo-legislativo en el Perú

Por: Katherine Zegarra (*)

En estos días se ha estado discutiendo sobre la posibilidad de que el conflicto entre el Ejecutivo y el Legislativo cese y exista una convivencia pacífica, debido a que el Presidente de la República, Martín Vizcarra, se reunió con el Presidente del Congreso, Manuel Merino, y porque la posibilidad de que se dé una vacancia presidencial ha desaparecido, por el momento. En este artículo planteo que una de las razones por las que es difícil que la relación entre poderes se mantenga tranquila es nuestro sistema presidencialista.

Para entender la dinámica que se da entre los poderes ejecutivo y legislativo es necesario referirse a la forma de gobierno. Si bien esta no afecta específicamente a las funciones que ambos poderes mantienen en las democracias representativas, sí incide de manera importante sobre la interacción y la relación entre presidentes y congresistas. Perú, junto a los países de América Latina, adoptó un sistema de gobierno presidencialista influenciado por el modelo estadounidense. Diversos politólogos, encabezados por Linz (1994), identifican los peligros del presidencialismo para la estabilidad de las democracias. Según Linz, las características institucionales de estos regímenes permiten entender las crisis y el quiebre de las democracias.

Entre las características del presidencialismo se pueden destacar la doble legitimidad, la rigidez del tiempo del mandato y la identificación con los líderes más que con los partidos y estructuras. La doble legitimidad se refiere a que las elecciones del presidente y de los parlamentarios se hacen de manera separada; así, ambos reclaman legitimidad democrática y afirmar representar a los ciudadanos. Por otro lado, la rigidez del mandato presidencial genera incentivos anticonstitucionales para la solución de conflictos entre poderes. Además, el presidencialismo conduce a la personalización del poder, con la imagen del presidente como cabeza simbólica del Estado. Cabe señalar que si bien existen mecanismos de control legislativo, que identifican a Perú como un presidencialismo parlamentarizado (Campos, 2014), nuestro país cuenta con las características que Linz menciona.

Ante conflictos muy álgidos entre poderes, los parlamentarios han optado por medidas cuestionables para acortar el periodo del presidente, tales como el pedido de vacancia por una permanente incapacidad moral (artículo 113° de la Constitución). Es una medida que considero arriesgada por la falta de claridad sobre lo que puede entenderse como inmoral.

Como se dijo previamente, la legitimidad que los ciudadanos le brindan a los representantes del parlamento y del ejecutivo a través del voto genera que ambos poderes reclamen representar a los peruanos; sin embargo, ¿quién está mejor legitimado para hablar a nombre de la nación? Considero que esto es complicado de responder sobre la base de los principios democráticos. Si bien ambos poderes tienen roles distintos -que no deben ser usurpados-, existe la necesidad de preservar la presencia de ambos poderes. Lo menciono porque ante álgidos conflictos, la cultura política de los peruanos tiende a mostrar un mayor apoyo a los presidentes en detrimento de los parlamentarios.

Muestra de ello es que, según el Proyecto de Opinión Pública de América Latina (LAPOP) de 2016-2017, Perú es el país que más respalda un “golpe del Ejecutivo” (38%, seguido por Haití que registran un 30%). Esto significa que la ciudadanía tiende a justificar que, en momentos muy difíciles, sea válido que el presidente cierre el congreso y gobierne sin él. Sin embargo, estas medidas no solo son apoyadas en momentos “muy difíciles”, pues tanto el cierre del congreso por Vizcarra (2019) como el realizado por Fujimori (1992) -con sus claras diferencias constitucionales-, fueron medidas altamente apoyadas por la opinión pública. Por otro lado, a nivel comparado, Perú es el país con menor confianza en su parlamento de América Latina (Latinobarómetro, 2018). Como señalé, esto genera una peligrosa dinámica: que, ante escenarios de conflicto, se apoye la idea de prescindir del parlamento, especialmente cuando se cuenta con un presidente relativamente popular.

Respecto a la rigidez del mandato, se ha observado que, ante conflictos muy álgidos entre poderes, los parlamentarios han optado por medidas cuestionables para acortar el periodo del presidente, tales como el pedido de vacancia por una permanente incapacidad moral (artículo 113° de la Constitución). Es una medida que considero arriesgada por la falta de claridad sobre lo que puede entenderse como inmoral. Por otra parte, el cierre del congreso por interpretar que no se haya dado el voto de confianza, también se presenta como actividad perniciosa. En este sentido, el rechazo de un voto de confianza debe ser explícito (con votos en el Pleno). Es peligroso para la democracia que estas medidas se interpreten como recurrentes en la dinámica política entre poderes.

Por otro lado, las características del presidencialismo también generan que no existan incentivos para que el Poder Ejecutivo y el Legislativo cooperen, puesto que su éxito no está relacionado. Sucede lo contrario en el parlamentarismo, en el cual el congreso es el encargado de elegir al presidente y, por lo tanto, los parlamentarios tienen responsabilidad en su desempeño. En este sentido, en el presidencialismo, hacer una oposición aguerrida contra un presidente impopular puede presentarse como un activo para la carrera política de un legislador. De manera opuesta, los legisladores pueden ser más flexibles con el control político ante un presidente popular, al intentar obtener parte de su prestigio.

Si bien el presidencialismo no es la única explicación sobre la dinámica entre el ejecutivo y el legislativo, sí considero que debe ser tomado en cuenta en los análisis para poder determinar las posibles amenazas contra la democracia en un escenario de alta y permanente conflictividad entre el ejecutivo y el legislativo. Por último, hay que indicar que es importante tomar en cuenta la necesidad de tener reglas claras respecto a asuntos tan importantes como la vacancia presidencial y el cierre del congreso, pues ambos poderes provienen de lo más fundamental dentro de la democracia: los votos de los ciudadanos.


(*) Politóloga

Bibliografía:
Campos, M. (2014) Relaciones ejecutivo-parlamento: Grupos parlamentarios y mecanismo control político al Poder Ejecutivo. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú.
Corporación Latinobarómetro (2018) Informe 2018. Santiago.
El Barómetro de las Américas por el Proyecto de Opinión Pública de América Latina (LAPOP), www.LapopSurveys.org.
Linz, J. (1994) Presidential or parliamentary democracy: does it make a difference? En Linz, Juan José y Valenzuela, Arturo (eds.). The failure of presidential democracy. Baltimore: Johns Hopkins University Press.

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