09/06/2020

Hacinamiento inconstitucional: A propósito de la sentencia del Tribunal Constitucional

Por Claudia Lovón (*)

El pasado 4 de junio, el Tribunal Constitucional (TC) publicó una sentencia en la que declaraba un estado de cosas inconstitucional respecto de la situación de hacinamiento existente en los establecimientos penitenciarios en el Perú. La sentencia resolvía la demanda de hábeas corpus presentada por C.C.B., un interno del Establecimiento Penitenciario de Tacna, que denunciaba que, además de no haber recibido atención médica oportuna ni respuesta a una solicitud vinculada a ello, había sido tratado inadecuadamente por parte de una asistenta social, y había tenido que dormir en el suelo del establecimiento penal.

Este último punto fue, justamente, el que llevó a que el TC se pronunciara sobre el hacinamiento en las cárceles y, particularmente, a esa situación en nuestro país. Al respecto, basándose en estándares internacionales de derechos humanos, este órgano estableció que las personas privadas de su libertad deben ser tratadas dignamente, y evidenció que condiciones penitenciarias como el hacinamiento pueden menoscabar el ejercicio de varios de sus derechos y, en ese sentido, llegar a constituir incluso tratos crueles, inhumanos o degradantes.

Tras ello, y luego de analizar las elevadas tasas de sobrepoblación en los establecimientos penitenciarios del Perú, así como los deficientes índices de calidad en su infraestructura, el TC estimó necesario declarar un estado de cosas inconstitucional. Esta técnica jurisprudencial, que viene siendo utilizada por el tribunal desde hace varios años, permite que los alcances de una sentencia se extiendan a un grupo importante de personas que no forman parte del proceso, pero cuyos derechos también se han visto lesionados por la situación analizada en el caso (EXP. No. 2579-2003-HD/TC, FJ 19).

En esta ocasión, como consecuencia de su declaratoria, el TC exhortó a que se tomaran una serie de medidas que incluían que: i) el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MINJUSDH) prepare un nuevo Plan Nacional de la Política Penitenciaria 2021-2025 en un plazo no mayor a tres meses, y evalúe en ese mismo lapso, ampliar, reforzar, modificar o replantear las medidas que ha adoptado en el marco de la declaratoria de emergencia del sistema penitenciario y del Instituto Nacional Penitenciario (INPE); iii) el Ministerio de Economía y Finanzas asegure recursos económicos para dar cumplimiento a la sentencia; y iii) el Poder Judicial identifique un adecuado balance entre los principios y derechos involucrados a la hora de dictar prisiones preventivas, de forma que se reduzca la población penitenciaria que todavía no se encuentra condenada.

Órganos de derechos humanos como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) o el Subcomité para la Prevención de la Tortura han reconocido los mayores riesgos de contagio del virus a los que se encuentran expuestos las personas privadas de su libertad

Adicionalmente, siendo quizás uno de los aspectos que más ha llamado la atención desde que se anunció la sentencia el 26 de mayo, el tribunal estableció que si para el 2025 no se habían adoptado las medidas suficientes para superar el estado de cosas inconstitucional, las autoridades debían cerrar los establecimientos penales empezando por aquellos seis con mayores niveles de hacinamiento. No obstante, el TC precisó que ello no implicaba poner en libertad a los presos, sino adoptar medidas como no permitir el ingreso de nuevos internos o trasladarlos a otros establecimientos que no tuvieran sobrepoblación.

Se trata de una sentencia que, sin duda, marcará un hito. Su importancia radica, por una parte, en que aborda una problemática que – como califica el propio tribunal – es crítica y permanente. En efecto, las estadísticas del INPE recogidas en la propia sentencia muestran que, para febrero de este año, existía en los establecimientos penitenciarios del Perú una tasa de sobrepoblación equivalente al 141%, y que 49 de los 68 establecimientos penitenciarios en el país estaban hacinados. A ello se suma que, según la misma institución para 2019, un gran porcentaje de establecimientos penitenciarios a nivel nacional tenía una mala calidad en su infraestructura de desagüe (49%), salud (67%) o seguridad (45%), y más del 50% de la población penitenciaria ni estudiaba ni trabajaba, aspectos que dificultan el cumplimiento de las finalidades de reeducación, rehabilitación y reincorporación que tiene el régimen penitenciario según nuestra Constitución (artículo 139).

Por otra parte, como también evidencia el TC en su sentencia, el valor de la sentencia se realza por la coyuntura en que vivimos, y el nuevo sentido que ha cobrado esta problemática en los últimos meses a raíz de la COVID-19. Ciertamente, órganos de derechos humanos como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) o el Subcomité para la Prevención de la Tortura han reconocido los mayores riesgos de contagio del virus a los que se encuentran expuestos las personas privadas de su libertad, que se ven agravados por condiciones como el hacinamiento. En vista de ello, estos órganos han recomendado a los Estados adoptar medidas que incluyen la reevaluación de casos de prisión preventiva (párr. 45 de la Resolución 1/2020 de la CIDH) o la implementación de sistemas de liberación temprana, provisional o temporal de personas detenidas cuando sea seguro hacerlo (párrs. 9.2 y 9.3 de las pautas del Subcomité en relación con la pandemia).

Ahora bien, un último aspecto destacable de este fallo es que se trata de una sentencia estructural. Este tipo de decisiones se caracteriza por señalar una vulneración generalizada de derechos provocada por las omisiones o fallas en la actuación de entidades estatales, frente a la cual el juez constitucional ordena medidas[1] como la adopción de instrumentos de política pública. Estas sentencias suscitan controversias debido al rol no tradicional que asume el juez constitucional, y también motivan argumentos en contra como el quebrantamiento de la separación de poderes, las limitaciones técnicas de los jueces para fallar sobre asuntos tan complejos o las dificultades para implementar lo dispuesto en las sentencias.[2] Precisamente, expresando algunos de esos cuestionamientos y en coherencia con su posición en anteriores ocasiones, el magistrado Sardón votó en contra de que el TC exhortará a adoptar las medidas antes mencionadas.

No obstante, cabe señalar que estos argumentos han sido respondidos por la doctrina, y que justamente, una de las respuestas planteadas en especial frente a las dificultades técnicas que enfrenta el juez, ha sido la utilización de un activismo dialógico, el cual implica que las órdenes dictadas por los jueces sean abiertas, que se cree mecanismos de seguimiento, y que se involucre en el proceso a otros actores además de los jueces y a las instituciones destinatarias de las órdenes[3]. La reciente sentencia incorpora algunos de estos elementos en su fallo, al establecer que las medidas exhortadas serán objeto de control por parte de la Comisión de Seguimiento y Cumplimiento de sentencias del TC, y que se realizarán audiencias de supervisión cada seis meses. Sin embargo, llama la atención que, a diferencia de anteriores oportunidades, el TC haya precisado con mayor detenimiento los aspectos que debe abordar el Plan Nacional de Política Penitenciaria.

Pese a todo ello, lo cierto es que las sentencias estructurales son ya una realidad en Perú, y que en la práctica el Poder Ejecutivo tiende a reconocer su valor[4]. Parece que ese también será el caso en esta oportunidad, ya que en una conferencia de prensa el 30 de mayo, el ministro de Justicia y Derechos Humanos, Fernando Castañeda, afirmó estar de acuerdo con la parte resolutiva de la sentencia, e informó que, incluso de manera previa al anuncio de la sentencia, se venía elaborando un nuevo Plan Nacional de la Política Penitenciaria que tendría una vigencia superior a los cinco años propuestos por el TC. Además, posiblemente de forma simbólica, el mismo día en el que el tribunal había anunciado la publicación de su sentencia, se publicó dos decretos legislativos elaborados por Poder Ejecutivo con medidas dirigidas a reducir el hacinamiento en el contexto de la COVID-19 (Decretos Legislativos No. 1513 y 1514). Queda estar atentos a las medidas que se tome en adelante y a la evaluación que haga el Tribunal Constitucional en los próximos seis meses.


(*)Asistente de investigación y miembro del área Académica
[1] RODRÍGUEZ GARAVITO, César y Diana Rodríguez Franco. Cortes y cambio social. Cómo la Corte Constitucional transformó el desplazamiento forzado en Colombia. Bogotá: Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, Dejusticia, 2010, p. 16.
[2] Véase: GUARNIZO, Diana; Juan Fernando Jaramillo y Rodrigo Uprimny. “Intervención judicial en cárceles”. En Foro Constitucional Iberoamericano. Año 2005/2006, No. 12, pp. 129-163; y OSUNA, Néstor. “Las sentencias estructurales: Tres ejemplos de Colombia”. Justicia Constitucional y Derechos Fundamentales No. 5. La protección de los derechos sociales. Las sentencias estructurales. Víctor Bazán y Christian Steiner (Ed.).  Bogotá: Fundación Konrad Adenauer, 2015, pp. 91-117.
[3] RODRÍGUEZ GARAVITO, César y Diana Rodríguez Franco. Óp. cít., pp. 55-57.
[4] Por ejemplo, en el Exp. No. 0853-2015-PA/TC, el TC ordenó al Ministerio de Educación elaborar un plan de acción para asegurar la educación de niños, niñas y adolescentes en el ámbito rural. Al año siguiente, el Decreto Supremo No. 013-2018-MINEDU que aprobaba la Política de Atención Educativa para la Población de Ámbitos Rurales hacía referencia en su preámbulo a la sentencia en cuestión.

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