25/08/2020

La búsqueda de personas desaparecidas con enfoque humanitario: un balance de la política pública (I)

Mónica Liliana Barriga Pérez [1]

Las políticas públicas en un Estado Constitucional de Derecho son herramientas técnicas para materializar la garantía y protección de los derechos, en especial de los Derechos Humanos en todas sus categorías. Por lo tanto, establecer una política pública determinada compromete al Estado y sus funcionarios a implementar medidas especificas para atender una necesidad determinada de la población o un grupo de ella.

En este contexto, son muy importantes el avance y la visibilidad que se le ha dado a las necesidades y derechos de las personas desaparecidas y sus familiares, un tema que ha sido invisibilizado y poco atendido por parte del Estado durante décadas. Así, con la elaboración de una política pública especifica se puede avanzar en la búsqueda de las personas desaparecidas y brindar las respuestas que tanto anhelan los familiares.

Cuando me refiero a los avances estoy hablando de empezar a construir los cimientos de la política pública, por ejemplo: centralizar la información disponible para iniciar la investigación, escuchar las necesidades de los familiares, brindarles acompañamiento psicosocial, entregar apoyo material y logístico durante el proceso de búsqueda, articular con las entidades públicas y privadas involucradas para romper las trabas burocráticas, sumar conocimientos científicos y técnicos, disminuir los plazos de respuesta, etc.

Así, para poder cumplir con los estándares internacionales y responder a la garantía de los derechos de las personas desaparecidas y sus familiares, se evidenció la necesidad de crear mecanismos alternativos a la justicia ordinaria que priorice una búsqueda humanitaria y atienda las necesidades de los familiares. Es decir, la competencia de la investigación de la acción penal y establecer la responsabilidad de los autores del delito la sigue teniendo el Ministerio Público y el Poder Judicial y, complementariamente, se establece mecanismos de búsqueda humanitaria con la finalidad de determinar el destino final de las personas desaparecidas y, en caso sea posible, recuperar los restos humanos, identificarlos y entregarlos de forma digna a sus familiares respetando sus creencias religiosas y culturales.

En los últimos años en la región varios países como Colombia, México, El Salvador y Perú vienen adoptando mecanismos de búsqueda independientes del proceso judicial, ya que, se ha puesto de manifiesto una necesidad imperante en agilizar las estrategias de búsqueda para brindar respuestas a los familiares. Estrategias que deben ser integrales a las necesidades de los familiares -soporte emocial adecuado y apoyo logístico para una participación activa en el proceso-, y que se agoten todos los mecanismos de búsqueda disponibles desde el punto técnico y cientifico. Es así, que desde las comisiones y oficinas de búsqueda de la región se viene impulsando la elaboración de una politica pública regional que permita avanzar en forma conjunta en los estándares mínimos e indispensables para realizar una búsqueda exhaustiva y se logre satisfacer los derechos que le asisten a las personas desaparecidas y sus familiares.

A nivel nacional se aprobó la Ley N° 30470, Ley de búsqueda de personas desaparecidas durante el período de violencia (1980-2000), como una alternativa para dar respuesta a los familiares de las víctimas de desaparición. Así, el enfoque humanitario se constituye en un mecanismo de justicia transicional con la finalidad de aliviar el sufrimiento, la incertidumbre y la necesidad de respuestas de los familiares de las personas desaparecidas generando un efecto reparador (art. 2 de la Ley N° 30470).

La política pública nacional viene siendo implementada por la Dirección General de Búsqueda de Personas Desaparecidas (DGBPD) del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, órgano de línea creado mediante el Decreto Supremo N° 013-2017 que reformó el Reglamento de Organización y Funciones del sector. Encargado de administrar el Registro Nacional de Personas Desaparecidas y Sitios de Entierro (RENADE), diseñar e implementar el Plan Nacional de Búsqueda de Personas Desaparecidas y administrar el Banco de Datos Genéticos creado mediante Decreto Legislativo 1398 del 2018[2].

La estructura del proceso de búsqueda con enfoque humanitario contempla tres etapas: i) la investigación humanitaria, realizada por la DGBPD, que tiene como finalidad establecer el destino final de las personas desaparecidas, para lo cual es necesario determinar el contexto de desaparición, recoger, depurar y sistematizar la información, realizar el contacto con familiares y autoridades locales, visitar la zona donde ocurrieron los hechos, identificar el posible sitio de entierro, de ser el caso, o el paradero actual de las víctimas y tomar las muestras biologicas para resguardar los perfiles genéticos en el Banco de Datos Genéticos para en un trabajo multidisciplinario contribuir a la identificación; ii) la segunda etapa es la intervención conjunta, que consiste en la fase de recuperación, análisis e identificación de los restos recuperados y, se denomina conjunta, porque la DGBPD actúa en coordinación con el Ministerio Público – Fiscales y el equipo forense-; iii) la tercera y última etapa se denomina cierre del proceso, consiste en la entrega digna de los cuerpos recuperados a los familiares, en los casos que es posible recuperar los restos, o en el reencuentro familiar en los casos de las personas halladas con vida[3].

Incorporar el acompañamiento psicosocial de forma transversal, en los tres niveles -individual, familiar y comunitario-, constituye un hito importante en el proceso de búsqueda, ya que, anteriormente, el acompañamiento estaba acotado a la exhumación de los restos óseos y/o en la ceremonia de restitución.

Es decir, las respuestas del proceso de búsqueda pueden presentar tres escenarios: a) la restitución de los restos humanos recuperados; b) los casos en los cuales no es posible recuperar los restos humanos, por diferentes circunstancias (v. gr. los cuerpos fueron inicinerados, arrojados a los ríos o el mar), pero sí es posible determinar el destino final[4], en cuyo caso se realiza una ceremonia simbólica con los familiares para dignificar el nombre de las personas desaparecidas y; c) los casos en los cuales la persona dada por desaparecida se encuentra con vida y se realiaza un reencuentro familiar[5]. En los casos señalados en el literal b) y c) el proceso de búsqueda consiste en dos etapas: la investigación humanitaria y el cierre del proceso de búsqueda.

En los tres escenarios se entrega un reporte a los familiares indicando las acciones realizadas por el Estado para la búsqueda e identificación de las personas desaparecidas y el agotamiento de los mecanismos de búsqueda disponibles, con la finalidad de cumplir con el deber estatal de garantizar el derecho a la verdad y agotar todos los medios para la búsqueda de las personas desaparecidas, de acuerdo con lo señalado en el artículo 24 de la Convención Internacional para la protección de todas las personas contra la desaparición forzada.

El acceso al derecho a la verdad es trascendental para los familiares, pues, desde el informe final de la Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR), “una de las demandas más frecuentes entre los familiares de las personas desaparecidas está ligada a la necesidad de saber. Manifiestan que para poder continuar con su vida y recuperar su tranquilidad necesitan conocer la verdad sobre el paradero de su familiar y sobre su condición actual (…) Expresan además la necesidad, en caso estuviese muerto, de recuperar sus restos con la finalidad de velarlo y enterrarlo. A la base de esta demanda se encuentra la intención de llevar adelante los rituales funerarios que aseguren el descanso de la persona fallecida y la tranquilidad de sus familiares.[6]

Estos aspectos han sido contemplados en la política pública de personas desaparecidas con enfoque humanitario con el objetivo de brindar respuestas integrales a los familiares. Ello implica la entrega digna de los cuerpos a los familiares, garantizando el acompañamiento psicosocial[7] durante todas las etapas del proceso de búsqueda y el apoyo material y logístico[8] (v.gr. osarios, nichos, traslado de los familiares, etc.) que permita la participación activa de los familiares garantizando que el proceso respete la diversidad cultural y religiosa y tenga un efecto reparador.

Incorporar el acompañamiento psicosocial de forma transversal, en los tres niveles -individual, familiar y comunitario-, constituye un hito importante en el proceso de búsqueda, ya que, anteriormente, el acompañamiento estaba acotado a la exhumación de los restos óseos y/o en la ceremonia de restitución. Estos espacios eran insuficientes para generar confianza y reconfortar. Por lo tanto, es un avance significativo que durante todo el proceso de búsqueda se cuente con el soporte emocional para los familiares, que se brinde información de forma clara y en su lengua materna sobre los avances y resultados del proceso. Además, de generar espacios de memoria que contribuyen a reconstruir el tejido social en la comunidad afectada[9].

El proceso de búsqueda con enfoque humanitario y el proceso penal para determinar la responsabilidad penal de los responsables no son excluyentes, por el contrario, deben complementarse para satisfacer los derechos de justicia y verdad de las personas desaparecidas y sus familiares.

Así, en el marco de la justicia transicional se garantizan cuatro derechos fundamentales, como son: la verdad, la justicia, mecanismos de reparación y garantías de no repetición, los cuales son mecanismos para la reconciliación de una sociedad que ha pasado por un período de violencia o conflicto armado. Así, el proceso de búsqueda con enfoque humanitario responde directamente a dos de los derechos mencionados –el derecho a la verdad y los mecanismos de reparación– ya que genera un efecto reparador en los familiares que obtiene una respuesta final sobre el destino de sus seres queridos, terminando la angustia e incertidumbre generada por la desaparición.

No obstante, también interactúa con el derecho a la justicia y las garantías de no repetición, teniendo en cuenta que en los procesos en investigación fiscal o proceso judicial en curso la DGBPD del MINJUSDH puede participar con fines humanitarios para coadyuvar en los procesos de búsqueda de las personas desaparecidas, suministra información estratégica del RENADE, coordina el acompañamiento psicosocial y el apoyo logístico para los familiares. Acciones que son relevantes para facilitar la recuperación, identificación y restitución de los cuerpos en los procesos judiciales[10]. Además, es importante resaltar que el proceso de búsqueda con enfoque humanitario y el proceso penal para determinar la responsabilidad penal de los responsables no son excluyentes, por el contrario, deben complementarse para satisfacer los derechos de justicia y verdad de las personas desaparecidas y sus familiares.

Además, la creación de espacios de coordianción y diálogo en los que participan los familiares, el Estado y sociedad civil a través de la mesas de trabajo regionales y locales instaladas en aquellas zonas donde se desarrollan las investigaciones humanitarias; las entregas dignas de las personas desaparecidas en las diferentes comunidades y la reconstrucción del tejido social a través de las sesiones de acompañamiento psicosocial grupales y comuniatarias contribuyen al fortalecimiento de las garantías de no repetición, ya que se fortalecen los lazos institucionales, se reconocen los hechos ocurridos y existe un compromiso como nación de que estás situaciones de vulneración de derechos humanos no puden volver a repetirse.

Por lo tanto, el proceso de búsqueda con enfoque humanitario como mecanismo de justicia transicional se desarrolla en el Plan Nacional de Búsqueda de Personas Desaparecidas, política pública que contribuye a reafirmar el compromiso de protección y garantía de los derechos humanos en un Estado Constitucional de Derecho.


[1] Abogada por la Universidad del Rosario (Bogotá, Colombia), Magister en Derecho con mención en política jurisdiccional de la Pontificia Universidad Católica del Perú y Máster en Derecho Constitucional de la Universidad Castilla – La Mancha (Toledo, España). Directora General de Búsqueda de Personas Desaparecidas del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.
[2] Decreto Legislativo Nº 1398, Decreto Legislativo que crea El Banco De Datos Genéticos para la Búsqueda de Personas Desaparecidas en el Perú. Ver: https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/decreto-legislativo-que-crea-el-banco-de-datos-geneticos-par-decreto-legislativo-n-1398-1689445-1/
[3] Directiva N° 001-2017-JUS/VMDHAJ-DGBPD, que norma el proceso de búsqueda con enfoque humanitario, artículo 5.3. Etapas del proceso de búsqueda con enfoque humanitario. Es importante señalar que en el Registro Nacional de Personas Desaparecidas y Sitios de Entierro (RENADE) se encuentran registradas 21,793 personas desaparecidas, de este número se encuentran 3,257 niños, niñas y adolescentes desaparecidos durante el período de violencia (1980-2000).
[4] Diferentes circunstancias pueden llevar a que no sea posible encontrar y restituir los restos humanos en un proceso de búsqueda. Por ejemplo, cuando los cuerpos fueron incinerados, los casos de cuerpos arrojados al mar o a ríos como el Huallaga. Encontramos que estas son situaciones que se presentan y que los familiares están en una búsqueda continua de sus desaparecidos, pero, principalmente, de una respuesta final sobre el destino de sus seres queridos por parte Estado. En estos casos el acompañamiento psicosocial debe ser más intenso con la finalidad de que los familiares puedan procesar estas situaciones y lograr mitigar la angustía y dolor.
[5] También existe la posibilidad de encontrar personas vivas en el exterior o con cambio de identidad en otra región del país. En julio de 2020 la DGBPD logró realizar un reencuentro familiar de una persona desparecida hace 34 años y fue hallada con vida en Brasil. Además, se han reportado casos anteriormente en el Registro Especial de Ausencia por Desaparición Forzada de la Defensoría del Pueblo y en el Registro Único de Víctimas (RUV) del MINJUSDH. Eso nos lleva a otro tipo de planteamiento y respuesta para los familiares.
[6] Comisión de la Verdad y Reconciliación. Informe Final. Tomo VIII, págs. 217-218. Disponible en: http://www.cverdad.org.pe/ifinal/pdf/TOMO%20VIII/TERCERA%20PARTE/I-PSICOSOCIALES.pdf
[7] Ley N° 30470 artículo 2, literal e) Acompañamiento psicosocial: Es el conjunto de acciones a nivel individual, familiar, comunitario y/o social, orientadas a prevenir, atender y afrontar el impacto psicosocial de la desaparición y favorecer así el desarrollo de los procesos de búsqueda de personas desaparecidas, acompañando a los familiares en todas las etapas de la investigación forense y de la restitución de restos, favoreciendo la recuperación y bienestar emocional de los familiares. Para ampliar información ver el Protocolo de Acompañamiento Psicosocial a familiares en el proceso de búsqueda de personas desaparecidas con enfoque humanitario aprobado mediante Resolución Viceministerial Nº 004-2020-JUS/VMDHAJ.
[8] Ley N° 30470 artículo 2, literal f) Apoyo material y logístico a los familiares: Es el conjunto de acciones desplegadas por diferentes sectores del Estado para que los familiares participen en los procesos de búsqueda, recuperación, análisis, identificación, restitución y entierro digno de los restos de las personas desaparecidas. También ver el artículo 12.
[9] El detalle del despligue de las acciones de acompañamiento psicosocial en los tres niveles de intervención se puede consultar en el Protocolo de Acompañamiento Psicosocial a familiares en el proceso de búsqueda de personas desaparecidas con enfoque humanitario aprobado recientemente mediante Resolución Viceministerial Nº 004-2020-JUS/VMDHAJ.
[10] Directiva N° 001-2017-JUS/VMDHAJ-DGBPD, que norma el proceso de búsqueda con enfoque humanitario, artículo 5.2.2 Competencia de la DGBPD.

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