21/04/2020

Reglamento del DL N° 1095: Una norma moderna que regula el empleo y uso de la fuerza por parte de las Fuerzas Armadas

Por Álvaro Palacios Aguilar (*)
Capitán de Navío de la Marina de Guerra 

Antecedentes

El Decreto Legislativo N° 1095 establece el marco legal que regula el empleo y uso de la fuerza por parte de las FFAA en el territorio nacional, en cumplimiento de su función constitucional. Este decreto legislativo, excepto un enunciado del artículo 3, inciso f, que fue declarado inconstitucional, mantiene su plena vigencia jurídica en razón de la sentencia expedida por el Tribunal Constitucional N° 00022-2011-PI/TC, de fecha 8 de julio de 2015.[1]

El respectivo anteproyecto de reglamento fue formulado por una comisión multisectorial y puesto a consideración del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas (CCFFAA). El proyecto, reformulado, fue remitido posteriormente al Ministerio de Defensa (MINDEF), el que lo derivó a la CONADIH[2] para su evaluación final. Durante los años 2017 y 2018 la CONADIH desarrolló 26 reuniones de trabajo con la participación de sus miembros plenos y observadores, así como de oficiales expertos de las FFAA, a cuyo término el proyecto retornó al MINDEF para la conclusión del proceso de revisión, aprobación y publicación. Finalmente, fue aprobado mediante el Decreto Supremo Nº 003-2020-del 15 de marzo pasado.

Empleo de la fuerza y derecho internacional humanitario

El reglamento desarrolla un primer título relativo al empleo de la fuerza; es decir, a las operaciones militares de las FFAA para enfrentar la capacidad de un grupo hostil, cuando estas asumen el control del orden interno en una zona declarada en estado de emergencia, resultando de aplicación las normas del Derecho Internacional Humanitario (DIH).

En este primer título el reglamento tiene la virtud de estandarizar la doctrina militar referida al empleo de la fuerza e introducir conceptos jurídicos relativos al derecho operacional[3], tales como targeting, validación de ataques a objetivos militares, evaluación jurídica de las operaciones, etc.; todos ellos, basados en el artículo 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra de 1949, en el Protocolo Adicional II de 1977 y en estándares internacionales de empleo de la fuerza.

Uso de la fuerza y derechos humanos

El segundo título del reglamento desarrolla los siguientes escenarios del uso de la fuerza por parte de las FFAA, sujetos a las normas del Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH):

  • Realizando acciones militares en otras situaciones de violencia (OSV), en zonas declaradas en estado de emergencia en las que las FFAA han asumido el control del orden interno.[4]
  • Prestando apoyo a la Policía Nacional (PNP) en zonas declaradas en estado de emergencia en las que las FFAA no asumen el control del orden interno.
  • Apoyando a la PNP a través de acciones militares en zonas no declaradas en estado de emergencia, en casos de tráfico ilícito de drogas, terrorismo, y protección de servicios públicos esenciales e instalaciones estratégicas.
  • Proporcionando apoyo a la PNP mediante la realización de acciones militares, en otros casos constitucionalmente justificados.[5]
  • Haciendo uso de la fuerza en un escenario distinto a los antes señalados, en el espacio terrestre, marítimo, fluvial, lacustre y aéreo.

Es importante recalcar que, en cuanto al uso de la fuerza por parte de las FFAA, el reglamento establece que sus disposiciones deben ser interpretadas, entre otras normas, conforme al “Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley” y a los “Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley”; siendo así, le otorga carácter vinculante y obligatorio a normas “soft law” de derechos humanos que constituyen estándares internacionales de uso de la fuerza. 

Reglas de conducta operativa

El título tercero está referido a las Reglas de Conducta Operativa (RCO), que agrupa a las Reglas de Enfrentamiento (REN), referidas a un escenario de empleo de la fuerza contra grupos hostiles, y a las Reglas de Uso de la Fuerza (RUF), usadas en un escenario de OSV o de apoyo a la PNP en el control del orden interno.

Las RCO constituyen instrumentos orientados al cumplimiento de fines políticos (orientan la actuación militar en función al Estado Final Deseado), militares (sirven de guía para los comandantes) y legales (aseguran la actuación militar dentro del marco jurídico vigente). Asimismo, el reglamento establece el mecanismo para requerir, autorizar e implementar RCO y define las condiciones para su selección y administración.

Disciplina militar y responsabilidades

El cuarto título del reglamento se interna en el campo de la disciplina militar, y estipula que las órdenes del superior deben ser lícitas, lógicas, oportunas, claras, coherentes y precisas, eximiendo de responsabilidad al miembro de las FFAA que no acate órdenes manifiestamente ilícitas. Asimismo, señala claramente la responsabilidad del superior por las infracciones de sus subordinados al Decreto Legislativo Nº 1095 y a su reglamento; es decir, es una norma sumamente garantista de los derechos fundamentales de las personas. 

Disposiciones complementarias

La disposición complementaria final del reglamento dispone la conformación de unidades militares equipadas y entrenadas para el uso de la fuerza en acciones militares en apoyo a la PNP, lo cual permitirá un uso diferenciado de la fuerza cuando se disponga la actuación de las FFAA en tareas de control y mantenimiento del orden interno.

El reglamento contiene, además, cinco disposiciones complementarias transitorias, de las cuales la más resaltante, quizá, sea la relativa a la línea de carrera del asesor jurídico operacional. Esta disposición específica marca un hito importante en las FFAA puesto que impulsará el desarrollo de una especialidad vital para el óptimo asesoramiento jurídico al comandante militar durante el proceso de planeamiento militar operativo y en la administración de las RCO, así como en la conducción, ejecución y supervisión de las operaciones y acciones militares. 

Conclusión

El reglamento aprobado mediante Decreto Supremo Nº 003-2020-DE, de fecha 15 de marzo de 2020, es una norma moderna, innovadora, única en su género en la región, formulada desde un enfoque de derecho operacional y, por tanto, basada en la integración de los tratados internacionales ratificados por el Estado peruano, las fuentes consuetudinarias, la legislación nacional y la jurisprudencia en DIH y DIDH a las operaciones y acciones militares de las FFAA.

En tal sentido, resulta esencial que el Estado promueva la capacitación de los operadores de justicia a efectos de que se encuentren en capacidad de evaluar el accionar de las FFAA en relación con el marco jurídico específico vigente; esto es: DIH cuando se realizan operaciones militares para enfrentar la capacidad un grupo hostil en una zona declarada en estado de emergencia donde las FFAA tienen el control del orden interno; y DIDH en los demás escenarios contemplados en el Decreto Legislativo N° 1095 y su reglamento.


(*) Capitán de Navío de la Marina de Guerra del Perú, especializado en guerra de superficie y en electrónica, con amplia experiencia operativa a bordo de unidades de combate. Es magíster en Dirección Estratégica y Liderazgo de la Escuela de Negocios CENTRUM de la PUCP, y graduado de diversos cursos de DDHH y DIH de la PUCP, del Centro de Derecho Internacional Humanitario y Derechos Humanos de las Fuerzas Armadas y del Instituto Internacional de Derecho Humanitario en San Remo, Italia. Es profesor y conferencista en temas de DIH y DDHH. Conformó el equipo de trabajo que participó en la formulación y revisión del proyecto de reglamento del Decreto Legislativo Nº 1095.
[1] En el contexto de la demanda de inconstitucionalidad planteada contra el Decreto Legislativo Nº 1095, el Tribunal Constitucional expulsó del ordenamiento jurídico el enunciado normativo ¿punzo cortantes o contundentes en cantidad? del artículo 3, inciso f (condiciones que reúne un grupo hostil); reafirmó la constitucionalidad de los artículos 4.3, 5.1, 7, 8.1, 9 y 23.d; y determinó limitaciones e interpretaciones respecto de los artículos 3.f, 5.1 y 27 de dicha norma.
[2] Comisión Nacional de Estudio y Aplicación del Derecho Internacional Humanitario (CONADIH), creada mediante Resolución Suprema Nº 234-2001-JUS, de fecha 1 de junio de 2001.
[3] El derecho operacional comprende áreas jurídicas con injerencia operacional que trascienden la esfera del DIDH y del DIH, observadas desde el proceso militar de toma de decisiones.
[4] Según el Título I del Decreto Legislativo Nº 1095, cuando las FFAA asumen el control del orden interno en una zona declarada en estado de emergencia, realizan operaciones militares contra grupos hostiles. No obstante, la segunda parte del artículo 15 de esta norma establece que cuando las FFAA asumen el control del orden interno, pero realizan acciones militares distintas a las operaciones para enfrentar un grupo hostil, rigen los principios rectores del DIDH.
[5] Según la sentencia del Tribunal Constitucional N° 00022-2011-PI/TC, de fecha 8 de julio de 2015, estos casos están referidos, únicamente, a aquellos casos extremos en los que se ponga en peligro la vida, integridad, salud, o seguridad de las personas, de toda o parte de una población, cuando la PNP sea sobrepasada en su capacidad de control del orden interno, sea previsible de que ello ocurriese o existiese peligro de que así sucediese.

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4 Comentarios:

Roberto Galvez

Si ocurriese un hecho que investigar dado en una situacion como la actual en medio de la pandemia, el codigo penal tendra en cuenta este reglamento , si el hecho involucra el uso de las armas y cause lesiones?, falta la parte fundamental de saber que sigue despues de haberse promulgado el reglamento.

Orlando Carlos de la cruz

Una para la zona emergencia del Vraem Perú si la FFAA tienen el control del orden interno y allí si se realizan Operaciones Militares contra Grupos hostiles en Zona selváticas quiero más que me explique sobre esos temas Dr

Alvaro Palacios Aguilar

Estimado Roberto:
Cuando las FFAA ejecutan tareas de control del orden interno en otras situaciones de violencia, o en apoyo a la PNP, actúan como Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley (FEHCL) y se rigen bajo los principios rectores del Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH), que son : legalidad, necesidad y proporcionalidad. Estos mismos principios están contenidos en el Decreto Legislativo Nº 1095 (que regula el empleo y uso de la fuerza por parte de las FFAA), y constituyen estándares internacionales del uso de la fuerza.
En otras palabras, toda actuación de un miembro de las FFAA que actúa como FEHCL debe ser evaluada por los operadores de justicia (fiscales y jueces) con relación a estos principios rectores establecidos en el Decreto Legislativo Nº 1095 y su reglamento..
¿Qué sigue después de haberse promulgado el reglamento? Hay tareas pendientes que están claramente definidas en las disposiciones complementarias del mismo reglamento, como elaborar los manuales, por ejemplo.
Espero haber respondido a tu inquietud.
Saludos cordiales.

Alvaro Palacios Aguilar

Estimado Orlando:
Existen dos marcos jurídicos claramente establecidos:
a) El Derecho Internacional Humanitario (DIH) que contiene los principios rectores a ser aplicados cuando las FFAA asumen el control del orden interno en una zona declarada en estado de emergencia y efectúan operaciones militares contra grupos hostiles.
b) El Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH), cuyos principios rectores rigen en todas las demás situaciones que no constituyen operaciones militares contra grupos hostiles.
En el caso a), que constituye el escenario actual donde las FFAA ejecutan acciones militares contra grupos hostiles (organización terrorista Sendero Luminoso), resultan de aplicación los principios rectores del DIH: humanidad, distinción, limitación, necesidad militar y proporcionalidad.
Estos principios son distintos a los principios del DIDH, aun cuando dos de ellos se denominen igual (necesidad militar y proporcionalidad).
Por ejemplo, en un contexto de aplicación del DIH, las FFAA pueden designar objetivos militares (una columna de Sendero Luminoso, por ejemplo) y destruirlos, capturarlos o neutralizarlos mediante cualquier método y medio de combate no prohibido (un bombardeo aéreo, artillería, etc.). Es más si como consecuencia de ese ataque falleciesen personas no vinculadas a Sendero Luminoso (población civil), el juez tendrá que evaluar si ese daño incidental (colateral) no era excesivo con relación a la ventaja militar que se pretendía al destruir ese objetivo militar.
Espero haber respondido a tu inquietud.
Saludos cordiales.