13/04/2021

Una breve reflexión a partir del artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos: Pueblos indígenas y diversas formas de participación política

Por: Carlos J. Elguera Alvarez (*)

En procesos electorales, la figura mas utilizada para participar en la vida política del país han sido los partidos políticos, al igual que en diversos Estados de la región. Partiendo de esa situación, quisiera que nos preguntemos si esa es la única forma de organización que tienen las personas para poder ejercer sus derechos políticos al momento de buscar ocupar un cargo público de elección popular en el Estado y participar de la vida política de un país. En el caso de los pueblos indígenas, dicha pregunta resulta aún más relevante, principalmente en zonas donde la población es mayoritariamente indígena y tiene sus propias normas para regular su vida y resolver los problemas que se presentan en aplicación de su propio derecho o derecho consuetudinario.

Si bien el artículo 191 de la Constitución Política del Perú establece que la “[l]a ley establece porcentajes mínimos para hacer accesible la representación de […] comunidades campesinas y nativas, y pueblos originarios en los Consejos Regionales […] y Concejos Municipales”, dicha garantía de acceso en la representación no se ha visto reflejada en una efectiva representatividad. Cabe observar que en otros países han recurrido a cuotas o escaños reservados en el Poder Legislativo para garantizar condiciones mínimas de representación.

Sin entrar en un análisis de la normativa interna existente en el país, quisiera reflexionar sobre el abordaje que ha realizado la Corte Interamericana de Derechos Humanos al momento de interpretar lo establecido en el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos para el caso de los pueblos indígenas. Con miras a aterrizar dicha interpretación es útil recordar el caso Yapti Tasba Masraka Nanih Asla Takanka (YATAMA) vs. Nicaragua de 2005[1]. Si bien ya han pasado más de dieciséis años desde la emisión de la sentencia, considero que las valoraciones de la Corte Interamericana brindan luces sobre la pregunta formulada en este artículo.

Convención Americana sobre Derechos Humanos

Artículo 23. Derechos Políticos

  1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:
    a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos;
    b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y
    c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.
  2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.

Caso YATAMA en Nicaragua

Según la sentencia, YATAMA significa “organización de los hijos de la madre tierra”. En tanto organización indígena, representaba a comunidad indígenas, principalmente miskitu, de la Costa Atlántica de Nicaragua. Los hechos probados en la sentencia indican que YATAMA había participado en elecciones regionales y municipales hasta 1998 bajo la figura de “asociación de suscripción popular”. Sin embargo, tras la emisión de una nueva Ley Electoral, que no contemplaba la anterior figura y que además establecía determinados requisitos para participar en procesos electorales a través de la figura de “partidos políticos”, YATAMA no pudo participar en elecciones municipales de 2000, pese incluso a diversos recursos presentados.

En esa sentencia, la Corte Interamericana indicó, particularmente entre los párrafos 215 y 227[2], lo siguiente:

  • No existe disposición en la Convención Americana que permita sostener que los ciudadanos sólo pueden ejercer el derecho a postularse como candidatos a un cargo electivo a través de un partido político.
  • No desconoce la importancia que revisten los partidos políticos como “formas de asociación esenciales para el desarrollo y fortalecimiento de la democracia”, pero se reconoce que “hay otras formas a través de las cuales se impulsan candidaturas para cargos de elección popular con miras a la realización de fines comunes, cuando ello es pertinente e incluso necesario para favorecer o asegurar la participación política de grupos específicos de la sociedad, tomando en cuenta sus tradiciones y ordenamientos especiales, cuya legitimidad ha sido reconocida e incluso se halla sujeta a la protección explícita del Estado”.
  • “Los partidos políticos y las organizaciones o grupos que participan en la vida del Estado, como es el caso de los procesos electorales en una sociedad democrática, deben tener propósitos compatibles con el respeto de los derechos y libertades consagrados en la Convención Americana”.
  • “La participación en los asuntos públicos de organizaciones diversas de los partidos es esencial para garantizar la expresión política legítima y necesaria cuando se trate de grupos de ciudadanos que de otra forma podrían quedar excluidos de esa participación, con lo que ello significa”.
  • La restricción de participar a través de un partido político impuso a los candidatos propuestos por YATAMA “una forma de organización ajena a sus usos, costumbres y tradiciones, como requisito para ejercer el derecho a la participación política, en contravención de las normas internas que obligan al Estado a respetar las formas de organización de las comunidades de la Costa Atlántica, y afectó en forma negativa la participación electoral de dichos candidatos en las elecciones municipales de 2000”.
  • Para la Corte Interamericana, el Estado no justificó que “dicha restricción atienda a un propósito útil y oportuno que la torne necesaria para satisfacer un interés público imperativo”. Según la Corte Interamericana, “dicha restricción implicó un impedimento para el ejercicio pleno del derecho a ser elegido de los miembros de las comunidades indígenas y étnicas que integran YATAMA”.
  • La Corte Interamericana recordó que el artículo 82 de la Ley Electoral de 2000 disponía como requisito para participar en las elecciones municipales que los partidos políticos “presenten candidatos al menos en el 80% de los municipios de la respectiva circunscripción territorial y respecto del 80% del total de las candidaturas”. Esta exigencia de la Ley constituyó “una restricción desproporcionada que limitó indebidamente la participación política de los candidatos propuestos por YATAMA para las elecciones municipales de noviembre de 2000”; y “[n]o se tom[ó] en cuenta que la población indígena y étnica es minoritaria”; y “ni que habría municipios en los que no se contaría con apoyo para presentar candidatos o no se tendría interés en buscar dicho apoyo”.Tras realizar tales valoraciones, la Corte Interamericana señaló lo siguiente:

“224. La Corte encuentra que Nicaragua no adoptó las medidas necesarias para garantizar el goce del derecho a ser elegidos de los candidatos propuestos por YATAMA, quienes son miembros de comunidades indígenas y étnicas de la Costa Atlántica de Nicaragua, ya que se vieron afectados por la discriminación legal y de hecho que impidió su participación en condiciones de igualdad en las elecciones municipales de noviembre de 2000.

225. La Corte estima que el Estado debe adoptar todas las medidas necesarias para garantizar que los miembros de las comunidades indígenas y étnicas de la Costa Atlántica de Nicaragua puedan participar, en condiciones de igualdad, en la toma de decisiones sobre asuntos y políticas que inciden o pueden incidir en sus derechos y en el desarrollo de dichas comunidades, de forma tal que puedan integrarse a las instituciones y órganos estatales y participar de manera directa y proporcional a su población en la dirección de los asuntos públicos, así como hacerlo desde sus propias instituciones y de acuerdo a sus valores, usos, costumbres y formas de organización, siempre que sean compatibles con los derechos humanos consagrados en la Convención.

226. Las violaciones a los derechos de los candidatos propuestos por YATAMA son particularmente graves porque, como se ha dicho, existe una estrecha relación entre el derecho a ser elegido y el derecho a votar para elegir representantes. La Corte estima necesario hacer notar que se afectó a los electores como consecuencia de la violación al derecho a ser elegidos de los candidatos de YATAMA. […]

227. Para valorar el alcance de dicha afectación es preciso tomar en cuenta que YATAMA contribuye a establecer y preservar la identidad cultural de los miembros de las comunidades indígenas y étnicas de la Costa Atlántica. Su estructura y fines están ligados a los usos, costumbres y formas de organización de dichas comunidades. Como consecuencia de ello, al haber excluido la participación de los candidatos de YATAMA se afectó particularmente a los miembros de las comunidades indígenas y étnicas que estaban representados por dicha organización en las elecciones municipales de noviembre de 2000, al colocarlos en una situación de desigualdad en cuanto a las opciones entre las cuales podían elegir al votar, pues se excluyó de participar como candidatos a aquellas personas que, en principio, merecían su confianza por haber sido elegidas de forma directa en asambleas, de acuerdo a los usos y costumbres de dichas comunidades, para representar los intereses de los miembros de éstas. Dicha exclusión incidió en la carencia de representación de las necesidades de los miembros de las referidas comunidades en los órganos regionales encargados de adoptar políticas y programas que podrían influir en su desarrollo.”

Breve reflexión

A partir de la sentencia, resulta relevante considerar que efectivamente existen diversas formas de participar en la vida política del país además de la figura de partidos políticos. El propio artículo 23 de la Convención Americana no reduce la participación política únicamente a dicha figura. Como indicó la Corte Interamericana, es posible que participen otro tipo de organizaciones políticas, como aquellas establecidas sobre la base de formas propias de organización de comunidades indígenas.

De hecho, una organización indígena creada a partir de tales consideraciones, a criterio de la Corte Interamericana, contribuye a preservar la identidad cultural de las comunidades y a garantizar la representatividad de los pueblos indígenas en los órganos encargados de adoptar política y programas relevantes para sus derechos. En ese sentido, también ha indicado que la imposición de “una forma de organización ajena a sus usos, costumbres y tradiciones, como requisito para ejercer el derecho a la participación política”, afecta en forma negativa la participación electoral de las comunidades que estarían representadas en dicha organización. Para la Corte Interamericana, dicha imposición resulta “particularmente grave”.

La Corte Interamericana indica además que Nicaragua tenía normas internas que obligaban al Estado a respetar las formas de organización de las comunidades de la Costa Atlántica. En sentido similar a dicho país, el Perú establece en el artículo 89 de su Constitución que “[l]as Comunidades Campesinas y las Nativas […] [s]on autónomas en su organización […] dentro del marco que la ley establece”, y además que “respeta [su] identidad cultural”. El alcance de protección de dicho artículo se ve complementado aún más al ser leído de manera conjunta con el Convenio No. 169 y las Declaración de la ONU y OEA sobre Derechos de los Pueblos Indígenas.

Partiendo de la obligación de generar condiciones de igualdad, la consideración de las formas propias de organización de los pueblos indígenas busca que puedan “participar en la toma de decisiones sobre asuntos y políticas que inciden o pueden incidir en sus derechos y en el desarrollo de dichas comunidades, de forma tal que puedan integrarse a las instituciones y órganos estatales y participar de manera directa y proporcional a su población en la dirección de los asuntos públicos, así como hacerlo desde sus propias instituciones y de acuerdo a sus valores, usos, costumbres y formas de organización”.

Entonces, sí es posible pensar más allá de los partidos políticos o figuras afines, como las únicas de participación política en el país en los términos del artículo 23 de la Convención Americana. En el caso de pueblos indígenas, podemos repensar formas de participación política que permitan fomentar su presencia en el escenario político a partir de sus formas propias de organización y basadas en su propio derecho, en la línea de lo indicado por la Corte Interamericana en el Caso YATAMA.


(*) Abogado especialista en Derechos Humanos, consultor para IDEHPUCP en Pueblos Indígenas.

[1] Según el resumen del Cuaderno No. 11 de Jurisprudencia de la Corte Interamericana: Los hechos del caso se derivan de la adopción de Ley Electoral No. 331 en enero de 2000. Esta nueva ley no contempló la figura de las asociaciones de suscripción popular para que participaran en las elecciones. Sólo se permitía la participación en los procesos electorales a través de la figura jurídica de partidos políticos. El 8 de marzo de 2000 miembros de la organización indígena Yapti Tasba Masraka Nanih Asla Takanka (YATAMA) intentaron obtener la autorización para ser reconocidos como partido político regional. No obstante, a pesar de los diversos recursos presentados, la solicitud fue denegada. Ello generó que el grupo YATAMA no participe en las elecciones de 5 de noviembre de 2000. Disponible en: https://www.corteidh.or.cr/sitios/libros/todos/docs/cuadernillo11.pdf

[2] Corte IDH. Caso Yatama Vs. Nicaragua. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de junio de 2005. Serie C No. 127. Disponible en: https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_127_esp.pdf

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