16/08/2013

Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública: a 11 años de la publicación de un importante mecanismo de prevención de la Corrupción

El pasado sábado 3 de agosto se cumplió 11 años de la publicación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Publica. Esta importante norma regula el acceso al derecho a la información, reconocido por el artículo 2° numeral 5° de nuestra Constitución.  El Tribunal Constitucional ha señalado en el expediente 1797-2002-HD/TC que este derecho es un pilar del régimen democrático, en tanto permite el ejercicio de otras libertades fundamentales, como la libertad de investigación, opinión y expresión. En esta línea, la Corte Interamericana de Derechos Humanos indica que, en una sociedad democrática, existe “la presunción de que toda información es accesible, sujeto a un sistema restringido de excepciones” (Corte IDH. Caso Claude Reyes y otros vs Chile). Más aún, como bien lo ha reconocido el Informe Defensoríal N° 96, la transparencia sobre la información pública ayuda a prevenir la corrupción y a aumentar la confianza de la ciudadanía en sus autoridades. 

¿Cuándo la información se considera como pública? El Tribunal Constitucional ha señalado que lo importante, para estos efectos, es la posesión y el uso que le da la administración pública en la adopción de cualquier decisión (Exp. 2579-2003-HD/TC). En esta medida, la Defensoría del Pueblo en el Informe Defensorial N° 96 señala que toda información en poder de la administración pública se entiende que es de carácter público, y que, por lo tanto, se rige bajo el principio de publicidad. Así, la citada norma señala en su artículo 3° que “Toda información que posea el Estado se presume pública, salvo las excepciones expresamente previstas (…)”. La Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública cobra una singular importancia, pues contiene el sistema restringido de excepciones al derecho a la información pública. No podemos olvidar que la regla general es que toda información pública está sujeta al derecho de acceso a la información y que toda excepción a esta regla debe estar expresamente prevista en una ley (Tribunal Constitucional, Exp. 1219-2003-HD/TC).

De esta manera, en el ordenamiento peruano, es precisamente la Ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, la única norma especial que regula y dispone las excepciones al derecho de acceso a la información (a través de los artículos 15°, 15°A y 15°B), la cual debe aplicarse por encima de toda norma de carácter general o de mayor antigüedad.

El acceso a la información constituye un mecanismo importante de prevención de la corrupción. Esta afirmación cobra aún más importancia cuando estamos frente a procesos penales seguidos contra funcionarios públicos por delitos de corrupción. En esta medida, el artículo 139° numeral 4° de la Constitución reconoce el principio de publicidad, de manera que todo proceso por responsabilidad de funcionarios del Estado es siempre público. En otras palabras, esta norma reconoce la publicidad externa de todos los procesos relacionados con la responsabilidad de funcionarios públicos. La Defensoría del Pueblo, en su Informe Defensorial N° 96, señala que a esta clase de publicidad se le conoce como externa o extraprocesal y se caracteriza por permitir el conocimiento a terceros que no son parte del proceso.

En este sentido, la aplicación del principio de publicidad sobre los procesos por delitos contra la administración pública constituye una herramienta importante de prevención de situaciones que pueden favorecer la corrupción en la administración de justicia. Así, no se puede dejar de lado que la prevención de la corrupción, de acuerdo a nuestro Tribunal Constitucional, representa un interés internacional (Exp. 1271-2008-PHC/TC) constitucionalmente protegido (Exp. 019-2005-AI/TC), un mando constitucional (Exp. 0006-2006-CC/TC) y un principio constitucional (Exp. 009-2007-PI/TC). Ello permite explicar porque la Constitución señala de manera expresa que dichos procesos judiciales  son siempre públicos.

Ahora bien, es preciso aclarar que, cuando la Constitución y el Informe Defensorial N° 96 utilizan el concepto “procesos judiciales”, están haciendo referencia a un proceso penal que, por su naturaleza acusatoria, cubre no sólo la etapa de juzgamiento, sino también la de investigación fiscal. Esta idea cobra mayor importancia si se toma en cuenta que la investigación se ha convertido en la parte esencial del proceso penal, toda vez que muchos casos  se deciden en la etapa de la investigación fiscal a través de archivamientos. Entonces, resulta lógico y coherente afirmar que el principio de publicidad extraprocesal permite a la ciudadanía tener conocimiento de cómo desempeña el Ministerio Público su actividad persecutoria. Esta característica será fundamental en los casos de corrupción, en tanto que es el propio Estado quien debe perseguirse a sí mismo. Todo esto ha sido reconocido por la propia Fiscalía de la Nación, quién a través de su Área de Enriquecimiento Ilícito y Denuncias Constitucionales, y manifestando un compromiso con las políticas de transparencia y acceso a la información, a publicado en su página web todas las resoluciones emitidas en los casos del 2011 en adelante.

Más aún, el 31 de julio de 2013 la Fiscalía de la Nación emitió el Oficio N° 15693-2013-MP-FN-SEGFIN-EI que, en respuesta a una solicitud hecha por el Proyecto Anticorrupción del Idehpucp, autorizó la emisión de copias simples de las resoluciones de archivo y/o derivación de procesos penales seguidos por presuntos actos de corrupción cometidos por altos funcionarios del gobierno del ex presidente Alan García Pérez.

Lo afirmado hasta aquí sobre el principio de publicidad nos sirve de guía para entender las excepciones contenidas en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información.  Y es que detrás de la publicidad de los procesos penales contra funcionario públicos por delitos de corrupción no sólo se encuentra el derecho  a la información, sino también el principio de publicidad.  

Lamentablemente, como bien lo reconoció el Informe Defensorial N° 96, muchos sectores de la administración pública vienen interpretando de forma extensiva la restricción por razones de intimidad contenida en el artículo 15°B numeral 5. En esta línea, el Tribunal Constitucional emitió recientemente una resolución en la que declara improcedente la solicitud, hecha por el proyecto Anticorrupción del Idehpucp, de la emisión de copias simples de los principales actuados en el proceso penal del caso COFOPRI.  Así, el Tribunal Constitucional se amparó en los siguientes fundamentos (Exp. 3065-2012-PHD/TC):

 “(…) se viene tramitando ante la Primera Sala Penal Liquidadora de la Corte Superior de Justicia de Lima, proceso en el cual don Oswaldo Chauca Navarro y otros han sido denunciados por el delito de colusión desleal y otros, corresponde que el actor acuda a dicho proceso judicial a solicitar la información que requiere, previa acreditación de ser abogado patrocinante de alguno de los denunciados.  Que el referido criterio ha sido recogido en la jurisprudencia emitida por este Colegiado, precisándose que uno de los límites a los cuales se encuentra sujeta la procedencia del proceso de hábeas data lo constituye la entrega de información relacionada con la intimidad personal … (Cfr. STC N° 01480-2003-PHD/TC y RTC N°147-2011-PHD/TC)”

De esta manera, nuestro Tribunal Constitucional considera que la información contenida en un expediente judicial sobre la presunta comisión de un delito funcionarial se encuentra en la esfera de la intimidad personal de los funcionarios públicos investigados. Más aún, compara esta información con la contenida en un historial médico (STC N° 01480-2003-PHD/TC) y, lo que resulta más sorprendente, con la información contenida en informes médicos del Departamento de Ginecología de un Hospital nacional (STC N°147-2011-PHD/TC).  Sin embargo, los supuestos comparados son, en primer lugar, formalmente distintos, toda vez que la información referida a la salud personal está comprendida taxativamente como excepción al acceso a la información contenida en el artículo 15°B numeral 5 de la Ley 27806.

Sin perjuicio de ello, conviene preguntarse ¿qué información se encuentra en la esfera de la vida intima? El propio Tribunal Constitucional ha señalado que el derecho a la vida íntima está contenida por una esfera personal en la que todo ser humano tiene la capacidad de desarrollar y fomentar libremente su personalidad. De esta manera, este derecho está compuesto por datos, hechos o situaciones desconocidas para la comunidad, en tanto que están reservadas para el conocimiento del sujeto mismo de un grupo reducido de personas (Tribunal Constitucional. Exp. 6712-2005-HC/TC).   Vemos pues que ni siquiera estamos frente a un caso de dos derechos en conflicto que ameriten un examen de razonabilidad o ponderativo, toda vez que la información contenida en un expediente judicial, como regla general, no es esta fuera del conocimiento de la comunidad, sino que, por el contrario, se rige bajo el principio de publicidad.  Es conveniente recordar que la base teórica sobre la que se sostienen los delitos contra la administración pública parte de un supuesto: cuando un sujeto ejerce la función pública, no solo asume una conjunto de prerrogativas especiales, sino que también asume estándares de transparencia y probidad más altos, toda vez que de él dependerá que los servicios públicos se desarrollen de forma correcta  y satisfactoria a los intereses legítimos de todos los ciudadanos. Sobre este tema en particular, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado lo siguiente: “en una sociedad democrática los funcionarios públicos están más expuestos al escrutinio y la crítica del público. Este diferente umbral de protección se explica porque se han expuesto voluntariamente a un escrutinio más exigente. Sus actividades salen del domino de la esfera privada para insertarse en la esfera del debate público” (Corte IDH. Caso Kimel vs. Argentina).

Finalmente, es importante recordar que el artículo 18° del TUO de la Ley de Transparencia y acceso a  la información reconoce que las excepciones al derecho a la información se rigen bajo el principio de interpretación restrictiva. En otras palabras, al estar frente aun derecho fundamental, no se permite interpretaciones extensivas  y menos aún analogías que crean excepciones distintas a las contenidas en los artículos 15°, 15B° y 15°C de la Ley 27806 (Informe Defensorial N° 96: 153).

Podemos concluir que si bien la Ley de Transparencia y Acceso a la Información es una norma que, implica un importante mecanismo de la lucha contra la corrupción natural de un sistema democrático, es necesario que los representantes de la administración pública, especialmente los órganos jurisdiccionales, interioricen el nuevo (o no tan nuevo) paradigma de transparencia y acceso a la información pública. Sólo de esta manera esta importante norma permitirá que la sociedad civil se involucre y participe en la lucha contra la corrupción.

Escribe: Julio Rodríguez Vásquez, investigador del Proyecto Anticorrupción del IDEHPUCP