14/07/2014

¿Y dónde está el piloto? El Derecho a la Alimentación y el Plan Nacional de Derechos Humanos

seguridadalimentariaLa promulgación del Plan Nacional de Derechos Humanos (PNDH) 2014-2016 ha traído nuevos temas al debate público, entre ellos las políticas de alimentación y de seguridad alimentaria.[1] Debemos empezar diciendo que apreciamos como positiva la continuidad en el nuevo PNDH respecto a contar, como uno de sus lineamientos, el derecho a la alimentación. En particular, se comprende al fortalecimiento de la seguridad alimentaria como paradigma para su plena realización en sus dimensiones de disponibilidad, accesibilidad y calidad de los alimentos. Sin embargo, llama la atención que, en la formulación del objetivo destinado a garantizar la seguridad alimentaria en el Perú, no se hayan realizado ajustes que vayan en concordancia con la evidencia existente en la materia.

Para el Ministerio de Inclusión Social casi la mitad de la población nacional, aproximadamente 14 millones de peruanos, se encuentra en situación de vulnerabilidad en cuanto a seguridad alimentaria. De este porcentaje, 5 millones se encuentran en una situación de “muy alta” y “moderadamente alta” vulnerabilidad alimentaria. Al mismo tiempo, podemos encontrar que 4 millones (80%) de este grupo pertenecen a la población rural en situación de pobreza y pobreza extrema.[2] En consecuencia, podemos evidenciar que el grupo de ciudadanos más afectado – por lo tanto, peor alimentado – se encuentra en las zonas rurales, andinas y amazónicas. Este sector, paradójicamente, tiene como principal actividad la producción agropecuaria. De esto se deriva que cualquier acción destinada a afrontar el problema debe ir más allá de un programa social dirigido a poblaciones vulnerables – como lo son los programas de apoyo al desarrollo infantil, asistencia alimentaria escolar o de asistencia monetaria – y, más bien, deberían enfocarse en resolver las causas de origen de la inseguridad alimentaria en un contexto de diversidad social. Es decir, en la lucha contra la pobreza en general y en su impacto alimentario y nutricional en concreto.[3]

Si bien el nuevo PNDH menciona la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (ENSAN) como el instrumento marco para su promoción, lo cierto es que esta es insuficiente como instrumento de política. Esto ocurre porque, tal como está formulada, a pesar de tener una Comisión Multisectorial a cargo, sigue careciendo de un marco institucional que le de espacios de funcionamiento dentro del Estado y que transcienda la acción del Ministerio de Agricultura y Riego. Por otro lado, la ENSAN, documento de 72 páginas, dedica solo cinco páginas al diseño de la intervención. Es decir, que es un documento relacionado más al diagnóstico que al diseño de intervención estatal.

Ahora bien, a pesar que el PNDH mencione como una de las acciones a realizar el “promover el acceso del pequeño productor y poblador rural agrario (los más vulnerables a la inseguridad alimentaria) a los servicios agrarios públicos y privados”, seguimos sin saber de qué intervención hablamos. Así, brota la interrogante acerca de a quién le correspondería este accionar y con qué recursos contamos. La falta de un armazón institucional, así como la falta de un marco normativo protector del derecho a la alimentación es algo que ya ha sido señalado por instituciones como la propia FAO en varias ocasiones.

En ese sentido, es preocupante que el PNDH no mencione de manera explícita al Plan Nacional de Seguridad Alimentaria que está en proceso de construcción en el MINAGRI y que incluye como instrumento de gestión en la propia ENSAN. Ello serviría para la articulación, normativa e institucional, de otros sectores con responsabilidades en la materia. Al mismo tiempo, se establecerían conexiones con los gobiernos regionales y locales, que dicho sea de paso ya desarrollan importantes iniciativas de desarrollo rural y seguridad alimentaria en sus territorios.

Lamentablemente, el PNDH sigue repitiendo la mirada centralista y sectorial que no funciona para el desarrollo de una política pública y menos para la atención de problemáticas enraizadas de manera particular dentro del territorio. Este es un desafío que implica ser mucho más creativos y concertadores, así como tomar en cuenta las dinámicas subnacionales. Se requiere de un ejercicio de participación descentralizada en torno a una política social y agraria con rostro humano, rural, campesino e indígena.

Asimismo, hubiera sido esencial que el gobierno, a través del PNDH, respalde la necesidad de contar con una Ley de Seguridad Alimentaria.[4]  El contar con un marco jurídico permitiría no solo la plena positivización del derecho a la alimentación, sino que señalaría las competencias concretas y vinculantes a cada sector. Además, fortalecería a la Comisión Intersectorial de la actual ENSAN, convirtiéndola en un Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria. Si bien seguiría bajo la coordinación del MINAGRI, a los gobiernos regionales, locales y nuevos miembros de la sociedad civil.

Como hemos visto, diera la impresión que el actual PNDH busca ser un instrumento más declarativo que político; es decir, más buenas intenciones que un instrumento transformador de las políticas sectoriales con contenido de derecho. Esperemos que esto no sea así, sino que se haya aprendido sobre el proceso anterior y que el PNDH sea aprovechado como una oportunidad para la inclusión del enfoque de derechos al interior de las políticas de desarrollo social que tanta falta nos hace.

Escriben: Carmela Chávez y Rosa Arévalo, investigadoras del IDEHPUCP


[1] Como señala la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y Agricultura (FAO) el derecho a la alimentación es el derecho humano que garantiza que todas las personas puedan acceder de manera permanente, oportuna y segura a los alimentos necesarios para tener un nivel de vida adecuado. Derecho que, además, está contemplado tanto en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), el Protocolo de San Salvador ; y que se ha traducido en una serie de recomendaciones de la propia FAO en con la emisión de la Directrices voluntarias en apoyo de la realización del derecho a la alimentación adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria nacional. De esta manera, podemos decir que el derecho a la alimentación es ya un derecho fundamental en el Perú; es decir, es un derecho frente al cual el Estado tiene obligaciones positivas para su satisfacción y que a la fecha está a la espera de instrumentos de política pública para su plena vigencia. En este escenario, el PNDH sería el instrumento que ayudaría al resto del estado a tener un accionar preciso en la materia.

[2] MIDIS – FODM (2010: 12).

[3] Para ello, Naciones Unidas está impulsando una campaña global en torno a la pequeña agricultura familiar en todo el mundo. Esta campaña tiene como eje el fortalecimiento de las capacidades productivas y sociales para asegurar niveles suficientes de alimentación y nutrición de las familias rurales.

[4] El debate de la Ley estuvo en el seno de la Comisión Agraria y tomó casi dos años que fuera aprobada por el Pleno. Luego, se presentó una tacha alegando que se requería una mayoría calificada. Hoy tal tacha ha sido resuelta por lo que se está a la espera del envío de la Mesa Directiva del Congreso al Ejecutivo para su promulgación.