Por: Gonzalo Ugarte (*)
A tan solo cinco días de la segunda vuelta presidencial, los reflectores están puestos sobre los dos candidatos que aún disputan el acceso a la Presidencia de la República para el periodo 2026-2031. Sin embargo, entre el 8 de junio —día posterior a la elección— y el 26 de julio —fecha en la que culmina el actual periodo parlamentario— transcurrirán todavía 48 días en los que el Congreso de la República mantendrá plenamente sus funciones legislativas. Durante este lapso, el Poder Legislativo aún podrá tramitar iniciativas legislativas y concretar su aprobación casi definitiva.
El procedimiento de formación de una ley en el Congreso comprende diversas etapas, desde la presentación de un proyecto de ley ante la Oficialía Mayor hasta su doble aprobación por el Pleno y el posterior envío de la autógrafa al presidente de la República, quien puede promulgarla u observarla. En ese contexto, la práctica parlamentaria demuestra que la mayoría de proyectos y dictámenes que aún no han sido aprobados por el Pleno difícilmente llegarán a convertirse en ley durante el presente periodo parlamentario, siendo archivados de manera conjunta una vez que asuma funciones el nuevo Congreso.
No obstante, aquellos proyectos que ya cuentan con dictamen antes de las sesiones plenarias de esta semana todavía tienen la posibilidad de ser aprobados en primera votación. A partir del 15 de junio, el Pleno ya no podrá sesionar debido a la conclusión de la segunda legislatura del Periodo Anual de Sesiones 2025-2026, lo que significa que el procedimiento ordinario de aprobación de leyes quedará en suspenso. En ese escenario, la Comisión Permanente asumirá las funciones ordinarias del Pleno desde el 16 de junio hasta el 26 de julio, entre ellas, la facultad de aprobar proyectos de ley con dictamen favorable en segunda votación. Posteriormente, estos podrán ser remitidos como autógrafas de ley al presidente de la República y, de no ser observados, publicados en el Diario Oficial El Peruano, lo que significa su promulgación y plena vigencia justo antes del 28 de julio.
El Proyecto de Ley N.° 07549/2023-CR: un ejemplo práctico y alarmante
La aprobación expresa de una ley en estas instancias no es un escenario teórico. El 11 de junio de 2025, la Comisión de Constitución y Reglamento aprobó el dictamen favorable del PL N.° 07549/2023-CR[1], siendo incluido en la agenda del Pleno del Congreso ese mismo día y debatido al día siguiente, en donde fue aprobado en primera votación. La legislatura cerró cuatro días después, pero el 7 de julio de 2025, apenas tres semanas después de su primera votación, la Comisión Permanente aprobó el dictamen en segunda votación por un estrecho margen de 15 votos a favor y 14 en contra. La autógrafa de ley fue remitida al Poder Ejecutivo el 21 de julio, tan solo dos semanas después, por lo que pudo ser promulgada desde el día siguiente[2].
El recorrido descrito corresponde al de la Ley N.° 32419, la cual, de acuerdo con su propio nombre, concede la amnistía a los miembros de las Fuerzas Armadas, la Policía Nacional y los comités de autodefensa que hayan “participado” en la lucha contra el terrorismo entre los años 1980 y 2000. Lejos de tratarse de una norma no controversial, la ley ha sido objeto de críticas fundadas en su directa contradicción a las normas y jurisprudencia internacional en materia de derechos humanos, que prohíben la amnistía por crímenes de guerra o de lesa humanidad, excepción no contemplada en la referida norma. Aun cuando la iniciativa legislativa que dio origen a la norma contó con múltiples opiniones desfavorables por parte de la Defensoría del Pueblo[3], del Ministerio Público[4], de organizaciones de la sociedad civil y de órganos del SUDH[5] y SIDH[6], el Congreso dio el trámite inusitadamente rápido recién descrito.
A pesar de la polarización que caracterizó la segunda vuelta electoral de 2021 y de la aparente fragmentación de la actual composición del Congreso, el Poder Legislativo ha conseguido construir consensos heterodoxos en torno a asuntos específicos. Destacan, en particular, la aprobación de un conjunto de normas que, en opinión de diversas instituciones y especialistas, debilitan la lucha contra la criminalidad y propician la impunidad en determinados delitos complejos[7]. Del mismo modo, se han alcanzado mayorías calificadas para elegir a siete integrantes del Tribunal Constitucional[8] y al Defensor del Pueblo[9], en procesos ampliamente criticados por su falta de transparencia y por la designación de figuras cuestionadas. A ello se suma que amplios consensos parlamentarios han permitido acusar e inhabilitar a varios fiscales supremos y exintegrantes de la Junta Nacional de Justicia, instituciones que en su momento adoptaron posiciones contrarias a la línea seguida por el Parlamento.
La experiencia acumulada demuestra que las próximas dos semanas serán determinantes para el cierre de la producción legislativa de este Congreso. Deberían concentrar especial atención aquellas iniciativas que cuentan con un dictamen aprobado con amplio respaldo de bancadas de ideologías aparentemente opuestas, que se alineen con decisiones previamente adoptadas por el Parlamento y que, por las críticas recibidas desde la sociedad civil, resulten abiertamente polémicas. Por la relevancia de los temas que abordan, existen tres proyectos que merecen seguimiento prioritario en los días que restan a esta conformación congresal, dado que sus probabilidades de ser impulsados en esta etapa final no son menores.
Tres iniciativas legislativas en suspenso (y que nos mantienen expectantes)
a) Proyecto de ley que permite la reelección de rectores y decanos de las universidades públicas
El PL N.° 12736/2025-CR, que propone modificar dos artículos de la Ley N.° 30220 (Ley Universitaria), fue presentado en octubre de 2025[10]. El 7 de mayo de 2026, la Junta de Portavoces del Congreso lo exoneró del requisito de dictamen e incluyó el proyecto directamente en la agenda del Pleno ese mismo día, con el respaldo de múltiples voceros cuyas bancadas sumaban más de cien votos. La iniciativa permitiría la reelección inmediata de rectores y decanos en universidades públicas, y ha recibido múltiples críticas de la sociedad civil y el rechazo explícito de estudiantes de diversas casas de estudio, activando protestas a lo largo del país[11].
En esa línea, la propia Junta Nacional de Rectores de las Universidades Públicas emitió un pronunciamiento oficial rechazando el proyecto, señalando que la denominada «ley de reelección de rectores» no cuenta con el respaldo de las autoridades universitarias, quienes señalan que la propuesta entra en conflicto con la alternancia democrática y el respeto a los procesos electorales en curso[12]. Sin embargo, las elecciones en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos han sido aplazadas como consecuencia de las medidas tomadas por los estudiantes, lo que abre una ventana para la aprobación de la propuesta y su eventual aplicación a la actual rectora, Jerí Ramón.
b) Proyecto de ley que permite que integrantes de las FF.AA. y la PNP sean procesados en el Fuero Militar Policial por delitos comunes
Por su parte, el dictamen recaído sobre el PL N.° 7238/2023-CR y otros proyectos acumulados, aprobado con 15 votos a favor y 2 en contra en la Comisión de Defensa hace ya varios meses, busca modificar la definición del concepto «delito de función»[13]. Conforme a la propuesta, todo integrante de las FF.AA. o de la PNP que cometa una conducta ilícita «para el mantenimiento o restablecimiento del orden interno» sería procesado en el Fuero Militar Policial. La disposición no contempla una excepción expresa para la comisión de delitos comunes y/o graves violaciones de derechos humanos, lo que permitiría que incluso los crímenes graves sean extraídos de la jurisdicción ordinaria y reconducidos a un fuero que no fue diseñado para su procesamiento.
La propia documentación oficial del Congreso confirma que este dictamen se encuentra entre los pendientes de debate y votación en el Pleno. Tanto el Poder Judicial como la Corte IDH han rechazado en reiteradas ocasiones esta posibilidad, señalando que afecta los principios de independencia e imparcialidad judicial. Desafortunadamente, la medida sí guarda coherencia con decisiones anteriores del Congreso, como la restricción de la imprescriptibilidad introducida por la Ley N.° 32107 o la aprobación de la ley de amnistía antes mencionada.
c) Proyecto de ley que tipifica restrictivamente los crímenes de lesa humanidad en el Perú
Por último, el PL N.° 14337/2025-CR pretende tipificar los crímenes de lesa humanidad en la legislación penal nacional[14]. El proyecto fue presentado el 30 de marzo de 2026 por el presidente del Congreso, Fernando Rospigliosi, y derivado de inmediato a la Comisión de Constitución y Reglamento. Aunque contar con una tipificación expresa de estos crímenes en el Código Penal podría constituir un avance, un examen detenido de la propuesta revela problemas de fondo: la definición que adopta se aparta del Estatuto de Roma -norma vigente, consensuada y vinculante para el Perú- en aspectos clave, restringiendo tanto el perfil del ataque como el universo de posibles víctimas.
El aspecto más preocupante, sin embargo, radica en el contexto en el que se inserta el PL. Al disponer su aplicación inmediata a procesos en trámite y reconducir los hechos que no encajen en sus definiciones hacia la categoría de delitos comunes, la iniciativa podría operar como un mecanismo para debilitar la persecución de violaciones graves ya investigadas bajo el marco del derecho penal internacional, en abierta contradicción con la jurisprudencia de la Corte IDH[15]. Así, bajo una apariencia de codificación técnica, este proyecto podría socavar las obligaciones internacionales del Estado y, consecuentemente, el acceso de las víctimas a la justicia.
Reflexión
Es comprensible que nuestros ojos estén puestos sobre las elecciones que tendrán lugar en menos de una semana. Sin embargo, no debemos olvidar que, por un periodo de casi siete semanas, el Congreso de la República y su composición actual contarán con los mismos poderes que han tenido en los últimos cinco años y que les han permitido aprobar la legislación antes descrita. El ocaso de su mandato y el inevitable ingreso de una nueva conformación nos colocan en un escenario incierto, en donde los desincentivos para emitir legislación polémica son pocos y los riesgos para el resto de la población, muchos.
Así, la tensión política parece estar lejos de acabarse este domingo 7 de junio. Que nuestra atención durante los siguientes 48 días tampoco lo haga.
(*) Integrante del Área Académica y de Investigaciones del IDEHPUCP
[1] El recorrido del proyecto de ley puede verse en el siguiente enlace: https://wb2server.congreso.gob.pe/spley-portal/#/expediente/2021/7549
[2] Finalmente fue promulgada el 13 de agosto de 2025.
[3] Léase la respuesta de la Defensoría del Pueblo a la solicitud de opinión: https://api.congreso.gob.pe/spley-portal-service/archivo/MjU2ODIz/pdf
[4] Léase la respuesta del Ministerio Público a la solicitud de opinión: https://api.congreso.gob.pe/spley-portal-service/archivo/MjM3MDQx/pdf
[5] El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Volker Türk, consideró a esta norma como una “afrenta a las miles de víctimas y un “retroceso” en la lucha contra la impunidad: https://lpderecho.pe/una-afrenta-a-las-miles-de-victimas-alto-comisionado-onu-ley-de-aministia-retroceso/
[6] Reyes, V. (2025). Ley de Amnistía: un nuevo capítulo ante el SIDH. Enlace: https://idehpucp.pucp.edu.pe/boletin-eventos/ley-de-amnistia-un-nuevo-capitulo-ante-el-sidh/
[7] López, N. (2024). ¿A quién favorece el debilitamiento de la Ley? Enlace: https://idehpucp.pucp.edu.pe/boletin-eventos/a-quien-favorece-el-debilitamiento-de-la-ley/
[8] Convoca. (18 de mayo de 2022). Tribunal Constitucional presenta en sociedad a magistrados que fueron elegidos en cuestionada elección del Congreso. Enlace: https://convoca.pe/agenda-propia/tribunal-constitucional-presenta-en-sociedad-magistrados-que-fueron-elegidos-en
[9] Infobae. (18 de mayo de 2023). Exdefensores del Pueblo cuestionan la designación de Josué Gutiérrez porque no cuenta con el perfil ni la experiencia para el cargo. Enlace: https://www.infobae.com/peru/2023/05/18/exdefensores-del-pueblo-cuestionan-la-designacion-de-josue-gutierrez-porque-no-cuenta-con-el-perfil-ni-la-experiencia-para-el-cargo/
[10] Enlace al expediente del PL N.° 12736/2025-CR: https://wb2server.congreso.gob.pe/spley-portal/#/expediente/2021/12736
[11] Perú21. (24 de mayo de 2026). Crisis universitaria en San Marcos, PUCP y ‘La Cantuta’. Enlace: https://peru21.pe/peru/crisis-universitaria-en-san-marcos-pucp-y-la-cantuta/
[12] La República. (11 de mayo de 2026). Veinte universidades nacionales rechazan proyecto de ley que habilita la reelección de rectores. Enlace: https://larepublica.pe/politica/2026/05/11/20-universidades-nacionales-rechazan-proyecto-de-ley-que-habilita-la-reeleccion-de-rectores-hnews-874698
[13] Enlace al dictamen aprobado del PL N.° 7238/2023-CR. Enlace: https://api.congreso.gob.pe/spley-portal-service/archivo/MzYxNTYx/pdf
[14] Enlace al predictamen aprobado del PL N.° 14337/2025-CR: https://wb2server.congreso.gob.pe/service-alfresco/alfresko/detalle/preview/file?idDocument=19ba40ca-a295-470c-a9ba-8e1d93f2727b&key=47j6sp1KH2elP2IphiOp78e
[15] Tovar, M. & Ugarte, G. (2026). ¿Tipificación o retroceso? Riesgos del Proyecto de Ley N.º 14337/2025-CR sobre delitos de lesa humanidad. Enlace: https://idehpucp.pucp.edu.pe/boletin-eventos/tipificacion-o-retroceso-riesgos-del-proyecto-de-ley-n-o-14337-2025-cr-sobre-delitos-de-lesa-humanidad/
