El Plan Nacional de Derechos Humanos 2018-2021 (PNDH) contiene un esperado lineamiento 5 sobre empresas y derechos humanos que establece como meta la elaboración de un Plan Nacional de Acción sobre Empresas y Derechos Humanos (PNA) que debería estar listo en el 2019. Esto en implementación de los Principios Rectores sobre Empresas y DDHH, el principal instrumento en la materia adoptado en el marco de la Organización de Naciones Unidas (ONU). En esta breve nota nos referimos a qué son los Principios Rectores y los PNA, por qué es relevante que el Perú tenga uno, y cuál es nuestro balance sobre lo que se ha aprobado en el PNDH 2018-2021 y los siguientes pasos a dar.
Los Principios Rectores sobre Empresas y DDHH
Cada vez es más claro que, junto con su enorme potencialidad para contribuir al cumplimiento de los derechos humanos, la expansión del sector privado durante las últimas décadas ha evidenciado también un incremento de los impactos sociales negativos a causa de determinadas prácticas empresariales. La actuación de las empresas de todos los rubros puede afectar diversos derechos, como el de igualdad en casos de discriminación, acoso sexual, restricciones a la libertad de asociación y sindicalización, estragos relacionados con los alimentos y el agua, entre otros. Es de la mayor relevancia para ámbitos como el desarrollo sostenible, la protección del medioambiente y la reducción de la conflictividad social en nuestro país.
La iniciativa más exitosa para fomentar la incorporación de los derechos humanos en la lógica empresarial hasta el momento es el marco de la ONU de «proteger, respetar y remediar», a partir del cual se adoptaron los Principios Rectores sobre las Empresas y los Derechos Humanos. El documento recoge 31 principios estructurados en tres pilares centrales: (1) el deber del Estado de proteger a sus ciudadanos frente a los abusos contra los derechos humanos cometidos por algunas empresas; (2) la obligación de las empresas de respetar los derechos humanos; y (3) el deber del Estado de garantizar mecanismos de remediación eficaces cuando se produzcan afectaciones a derechos.
Aporta lineamientos claros acerca de las responsabilidades diferenciadas, pero complementarias, de los Estados y las empresas en este ámbito. La cuestión no es ya si las empresas tienen la obligación de respetar los derechos humanos, sino que es ¿cómo deben respetarlos, a qué costo, y con quien deben colaborar para abordar los problemas existentes?
Sobre los Planes Nacionales de Acción
La elaboración de Planes Nacionales de Acción (PNA) se ha convertido en el foco de la agenda de la ONU en este tema, en especial a través del Grupo de Trabajo sobre Empresas y DDHH. Le ha asignado una prioridad estratégica para favorecer la implementación de los Principios Rectores.
El Perú recibió una llamado muy claro en ese sentido con la visita del Grupo de Trabajo en julio de 2017, en cuyo marco el gobierno se comprometió a elaborar un PNA. Este compromiso se logró también gracias a la incidencia de organizaciones de sociedad civil y academia que lo vienen promoviendo en distintos espacios desde hace algunos años. Actualmente, cuentan con un documento similar 19 países en el mundo, en su gran mayoría europeos[1]. De la región americana, lo tienen Estados Unidos, Chile y Colombia, mientras que México y Argentina lo están elaborando.
Los PAN son una herramienta para la elaboración de políticas públicas y la creación de instrumentos adecuados y eficaces que correspondan a la protección y promoción de los derechos humanos en las prácticas empresariales. Su propósito principal es contribuir a canalizar los Principios Rectores e iniciativas complementarias vinculadas a la responsabilidad empresarial. A través de este instrumento el Estado sirve como impulsor del comportamiento empresarial, apoyando a las empresas que ya han integrado los Principios Rectores en su estrategia, a la vez que sensibilizaría a las que todavía no lo hayan hecho.
De igual manera, pueden ser útiles para identificar espacios en donde tales principios puedan ser puestos en práctica. El Estado cuenta con múltiples formas de relacionamiento con empresas y políticas públicas que determinan sus actividades desde distintos ámbitos (regulación, licenciamiento, vigilancia, sanción, etc.). Se requiere que exista coherencia entre estas y la inclusión de un enfoque común de protección y respeto a los derechos humanos. Así, establecer un Plan de Acción Nacional es fundamental para incorporar un modelo de negocios que respete derechos.
Lo que dice el PNDH 2018-2021 en materia empresas y derechos humanos
La acción estratégica que se propone el PNDH en este ámbito es “implementar de manera progresiva” los Principios Rectores, complementados con “otros instrumentos internacionales vinculados” como sería el caso de los Principios Voluntarios sobre Seguridad y Derechos Humanos.
Para la implementación de esta acción se establecen tres indicadores de éxito: (1) elaborar en el 2018 una metodología para hacer la línea de base, diagnóstico y el PNA; (2) hacer una línea de base y diagnóstico en el 2018; y (3) hacer una propuesta de PNA en el 2019. Para los tres casos se señala que deben ser elaborados, en coherencia con los Principios Rectores, “de modo amplio, participativo, consensuado y descentralizado”, y debe hacerse entre actores “sectores estatales, empresariales y sociedad civil”.
Es sumamente positiva la incorporación de este lineamiento pues pone formalmente el tema en la agenda del Ejecutivo y marca una ruta hasta ahora inexistente. Si hay que decir un aspecto mejorable del proceso es que la expectativa era mayor -hasta determinado momento- sobre el contenido de este lineamiento. Ello pues el Gobierno indicó en algunos espacios que el PNDH contendría el PNA propiamente, pero luego se acotó a una ruta para elaborar el documento. Si bien puede ser mejor que el PNA siga su propio proceso -por la complejidad del asunto y la necesidad de aplicar una metodología específica- lo ideal hubiera sido dar mensajes claros desde el principio para no generar expectativas insatisfechas. En cuanto al aspecto participativo del proceso, hubo al menos dos sesiones de diálogo con presencia diversa, aunque también se notaron algunas ausencias importantes como las organizaciones indígenas.
Sobre la implementación del lineamiento
La primera acción comprometida –elaborar la metodología- debería realizarse con prontitud para dar señales de voluntad y porque está condicionado a los demás indicadores. Además, hay varios documentos que dan pautas sobre la metodología para implementar un PNA, entre ellos el elaborado por el propio Grupo de Trabajo de la ONU. Las pautas incluyen publicar términos de referencia y cronología del proceso con antelación, asignar recursos al proceso, asegurar participación activa de stakeholders, sobre todo de quienes tienen menos capacidad de incidencia, entre otras. Este es un buen insumo que requería su adaptación al contexto peruano, como incluir participación de organizaciones indígenas.
Otro aspecto que consideramos importante es que el enfoque esté dado tanto por el establecimiento de pautas que operen de manera transversal entre los diversos sectores económicos, como en pautas específicas por rubro dado que presentan retos particulares para el ejercicio de derechos. Por ejemplo, el sector extractivo tiene importantes desafíos asociados a derechos de propiedad, al agua y otros recursos naturales o al derecho a la consulta previa; mientras que la industria textil o manufacturera, presenta retos sobre todo de condiciones laborales, inseguridad en el empleo o prácticas laborales abusivas. Se debería además trabajar con enfoques diferenciados para grupos de especial protección (por ejemplo, inclusión laboral de personas con discapacidad o prácticas de explotación laboral infantil).
La decisión política de adoptar un PNA por parte del Estado peruano es un paso fundamental en un camino que ya han emprendido algunos pocos países de la región, lo que nos coloca a la vanguardia. Para que ocurran avances sustantivos, se requiere el compromiso y cooperación entre los diversos actores relevantes. Además, se tendrán que tener en cuenta aspectos necesarios para que todo instrumento de política pública tenga éxito (coordinación interinstitucional, presupuesto necesario y articulación con otros instrumentos existentes, solo por mencionar algunos).
Al mismo tiempo, hay que tener en cuenta que un PNA es fundamental, pero tiene límites dados por su propia naturaleza. Es difícil pensar que se darán cambios estructurales o de normas con este solo instrumento, aún más en un tema que puede tocar hilos sensibles de nuestro sistema económico y modelo de desarrollo. Esto no hay que perderlo de vista para tener expectativas altas pero realistas, de manera que se pueda llegar a buen puerto.
*Cristina Blanco, es investigadora principal de IDEHPUCP y profesora del Departamento de Derecho de la PUCP.
[1] Estos son: Bélgica, Chile, Colombia, República Checa, Dinamarca, Francia, Finlandia, Alemania, Irlanda, Italia, Lituania, Holanda, Noruega, Polonia, España, Suecia, Suiza, Reino Unido y Estados Unidos.
