Escribe: Gabriela Ramos (*)
Tras un periodo inicial de abierta recepción a la población migrante venezolana a raíz de la crisis humanitaria en su país, desde agosto de 2018 el Estado peruano estableció nuevos requisitos para su ingreso en el territorio nacional. En esa línea, introdujo la exigencia del pasaporte y, posteriormente, en junio de 2019, de la visa humanitaria. Frente a esta situación, la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, junto a otras instituciones, planteó un hábeas corpus con el objetivo de suspender la exigencia de esta documentación alegando posibles vulneraciones al derecho a la libertad y al derecho a solicitar asilo, entre otros.
El pasado 9 de septiembre de 2022, el Tribunal Constitucional peruano (TC) dio una respuesta definitiva a este proceso mediante la STC No. 00688-2020-PHC/TC. En dicha resolución, el TC declaró fundada en parte la demanda. Este pronunciamiento constituye un gran avance en el abordaje de la situación de las personas en movilidad en nuestro país, ya que establece la exigencia de un pasaporte visado es inconstitucional para casos de personas en especial situación de vulnerabilidad y para quienes ameriten recibir protección bajo una figura internacional de asilo o refugio. Asimismo, estableció algunos alcances que podrán ser una guía para futuros casos que impliquen la vulneración de derechos de personas extranjeras.
Principales alcances de la STC. No. 0068-2020-PHC/TC
Como punto de partida, el TC estableció que, si bien con respecto a este contexto el derecho a la libertad de tránsito se configura a través de disposiciones estatales y puede tener límites como razones de sanidad, mandato judicial, aplicación de la ley de extranjería y regímenes de excepción; su margen de apreciación no puede desconocer otros principios recogidos en nuestra Constitución y en tratados internacionales. Entre ellos, destacan el principio de igualdad y no discriminación, el debido procedimiento, el derecho a la unidad familiar, el principio del interés superior del niño, el principio de no devolución, la prohibición de expulsiones colectivas, y el derecho a solicitar asilo.
Ahora bien, con respecto a la situación específica de población venezolana, el TC recordó que, de acuerdo a la Resolución de Superintendencia No. 000177-2019-Migraciones, la exigencia de un pasaporte respondía a la suspensión del Estado como miembro del Mercosur; sin embargo, se admitían excepciones de carácter humanitario en caso de menores de edad que buscaban reunirse con sus padres en Perú; personas que buscaban reunirse con su núcleo familiar residente en Perú; personas en extrema vulnerabilidad; mujeres embarazadas; y adultos mayores de 60 años. Al respecto, el TC cuestionó el carácter taxativo de esta disposición y reiteró que la lógica tuitiva de los derechos no se aplicaba únicamente sobre ciertas situaciones de vulnerabilidad, sino que se debía extender como mínimo a las categorías impuestas por el propio Decreto Legislativo No. 1350 y otros grupos vulnerables análogos.
«El TC parece haber soslayado en el fallo que el fundamento de los derechos humanos no se encuentra en determinadas situaciones de especial vulnerabilidad, sino en la propia dignidad de toda persona.»
Sobre esa base, consideró que la Resolución Ministerial 0207-2021-RE, que establece los Lineamientos para el otorgamiento y prórroga de la Calidad Migratoria Humanitaria, alinea al Estado peruano con la normativa interna e internacional en lo relativo a la protección de personas migrantes en situación de vulnerabilidad. De este modo, el TC consideró que, con la aplicación de esta normativa, en principio, se habían superado los cuestionamientos planteados en la demanda, por lo que habría en el caso una sustracción de la materia; sin embargo, debía velar porque a futuro no se presenten situaciones análogas que establezcan “requisitos o condiciones que impidan que las personas en situaciones de vulnerabilidad no cuenten con la posibilidad de plantear su caso ante funcionarios nacionales”.
En esa línea, el tribunal señaló que los derechos a la vida y a la libertad personal reconocidos en nuestra Constitución, debían ser interpretados de conformidad con los artículos 22.7 y 22.8 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH)[1]. En base a ello, dispuso las siguientes medidas: i) regular el ingreso de ciudadanos extranjeros teniendo especial consideración con las situaciones de vulnerabilidad descritas en el art. 11 del Decreto Legislativo No. 1350[2], así como otras categorías análogas; ii) abstenerse de impedir el ingreso o expulsar a personas cuya vida o libertad peligre al ser entregada a otro territorio por motivo de su raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social, o de sus opiniones políticas; iii) diseñar procedimientos adecuados para identificar adecuadamente casos en los que se advierta este tipo de peligros; y, iv) no imponer requisitos o exigencias que hagan que, en la práctica, el acceso a la protección que brindan las calidades migratorias se torne ilusoria.
Finalmente, el TC concluyó señalando que, si bien el petitorio de la demanda solicita dejar sin efecto el requisito de la visa para todos aquellos ciudadanos de nacionalidad venezolana, su fallo se ciñe a quienes sean objeto de tutela por razones humanitarias y a quienes merezcan protección bajo una figura internacional. “En este sentido, la exigencia de la visa como requisito para ingresar al territorio nacional -fuera de los supuestos ya mencionados- no es algo que, per se, resulte contrario a la Constitución”.
A modo de reflexión
Tal como fue señalado previamente, la sentencia descrita constituye un importante avance en materia de protección de personas migrantes en tanto reitera que la potestad estatal de dirigir la política migratoria, amparada en el principio de soberanía, tiene como límite los derechos humanos. No obstante, el TC parece haber soslayado en el fallo que el fundamento de los derechos humanos no se encuentra en determinadas situaciones de especial vulnerabilidad, sino en la propia dignidad de toda persona.
De este modo, se debe tener en cuenta que, en principio, cualquier diferencia basada en “categorías sospechosas”, entre las que se encuentra la nacionalidad, debería presumirse incompatible a la CADH y, en esa línea, ser sometida a un escrutinio mayor por parte de los Estados[3]. Desde el sistema universal de derechos humanos, también el Comité de Trabajadores Migratorios y sus Familiares ha sostenido que “(…) cualquier diferencia de trato basada en la nacionalidad o la situación migratoria constituye una discriminación, a menos que los motivos de dicha diferenciación estén establecidos por ley, persigan un fin legítimo en virtud de la Convención, sean necesarios para esas circunstancias concretas y sean proporcionales al fin legítimo que se persigue”[4].
Lo señalado no implica de forma alguna que los Estados estén en la obligación de admitir a toda persona independientemente de su nacionalidad; por el contrario, este estándar debe ser interpretado de conformidad con la soberanía nacional sobre las fronteras. Sin embargo, y aunque trasciende los márgenes y finalidad del hábeas corpus, hubiera resultado enriquecedor que el TC pudiera analizar la proporcionalidad de la distinción establecida, sobre todo teniendo en cuenta que, en el caso concreto de las personas venezolanas, que enfrentan obstáculos objetivos para acceder a documentación migratoria en su país, se estarían generando situaciones de discriminación indirecta[5].
Finalmente, resulta también importante destacar la omisión de la definición ampliada de una persona refugiada[6] en la sección resolutiva de la sentencia. De esta manera, teniendo en cuenta que el Estado peruano ha firmado la Declaración de Cartagena y la ha incorporado a su normativa interna, el TC debió considerar, en su segundo punto, que la obligación de abstenerse de impedir el ingreso o expulsar debe aplicarse no solo frente a personas cuya vida o libertad peligre por motivo de raza, religión, y otras categorías descritas; sino también a toda persona que huyó de su país producto de una situación de agresión extranjera, conflictos internos, violación masiva de derechos humanos u otra circunstancia que haya perturbado el orden público, como ocurre en el caso de muchas personas venezolanas.
(*) Investigadora del Área Académica y de Investigaciones del IDEHPUCP.
[1] Artículo 22 Derecho de Circulación y de Residencia
(…)
- Toda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero, en caso de persecución por delitos políticos o comunes conexos con los políticos y de acuerdo con la legislación de cada Estado y los convenios internacionales.
- En ningún caso el extranjero puede ser expulsado o devuelto a otro país, sea o no de origen, donde su derecho a la vida o a la libertad personal está en riesgo de violación a causa de raza, nacionalidad, religión, condición social o de sus opiniones políticas.
[2] De acuerdo al artículo, se incluye a las siguientes categorías: niños, niñas y adolescentes; adultos mayores; personas con discapacidad; miembros de pueblos indígenas; sobrevivientes de trata de personas y tráfico de migrantes; sobrevivientes de violencia familiar y sexual; y quienes requieran protección en atención a una grave amenaza o afectación a sus derechos fundamentales.
[3] CIDH. 2019. Compendio sobre la igualdad y no discriminación. Estándares Interamericanos, párr. 57 y 58.
[4] CMW. 2013. Observación General No. 2 sobre los derechos de los trabajadores migratorios en situación irregular y sus familiares. CMW/C/GC/2, párr. 18.
[5] Para mayor información al respecto, véase Pineda, J. 10 de abril de 2022. “Pasaportes Venezolanos. ¿Papel sin valor?”. DW. Disponible en: https://www.dw.com/es/pasaportes-venezolanos-papel-sin-valor/a-61409838
[6] De acuerdo a la Declaración de Cartagena, es pertinente considerar como refugiada a toda persona que haya huido de su país porque su vida, seguridad o libertad se han visto amenazadas por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público.
