Hay que felicitar el esfuerzo realizado en su elaboración y reciente aprobación. Sin embargo, ya con posterioridad a su publicación, y luego de haberse revisado su contenido, cabe reflexionar sobre su nivel de aplicación. Nuestro interés radica en saber si las acciones ahí planteadas serán garantía suficiente de cumplimiento de las obligaciones estatales en materia de derechos humanos que, a su vez, puedan generar mejoras en las condiciones de vida de la ciudadanía, específicamente para el caso de los pueblos indígenas.
En primer lugar, debe decirse que no cabe duda que en el Plan se pueden reconocer avances. Pero también resaltan los retrocesos, sobre todo si comparamos el nuevo plan con el anterior. Y en el caso de las acciones vinculadas a los pueblos indígenas, la situación es preocupante. Solo para mencionar un ejemplo, revisemos del Plan anterior la Actividad 1 (A1) del Resultado 1 (R1) Se asegura el cumplimiento del marco jurídico existente de protección y promoción de los derechos de los Pueblos Indígenas y de la población afroperuana, que se desprende del Objetivo Estratégico 2 (OE2) Garantizar los derechos de los pueblos indígenas y afroperuanos, objetivo que forma parte del Lineamiento Estratégico 4 (LE4) Implementar políticas afirmativas a favor de los derechos de los sectores de la población en condición de mayor vulnerabilidad, en condiciones de igualdad de trato y sin discriminación, actividad cuyo contenido en parte señalaba lo siguiente:
A1: Promover la adecuación del derecho interno sobre los derechos de los Pueblos Indígenas y afrodescendientes en conformidad con los mandatos contenidos en las normas internacionales de derechos humanos y el Convenio 169 de la OIT.
Esta actividad buscaba ajustar el marco normativo nacional a partir de los estándares internacionales en materia de derechos de los pueblos indígenas, en particular, siguiendo lo establecido en el Convenio 169 de la OIT. Ello significa no solo cumplir con las obligaciones estipuladas en este tratado, de tal manera que se puedan garantizar los derechos colectivos que se encuentran reconocidos en su contenido. Implica además que se lleven a cabo adecuaciones normativas; entendiendo por esto, por ejemplo, revisar la legislación y llevar a cabo propuestas de reformas, de ser el caso. Sin embargo, el actual Plan no hace mención a acción cercana a lo mencionado. Ello a pesar de ser un mandato establecido en el Convenio 169 de la OIT, tratado de derechos humanos que forma parte de nuestro bloque de constitucionalidad.
Bajo este ejemplo, se nos genera la siguiente interrogante: ¿cómo se entendió el cumplimiento de las obligaciones estatales en materia de los derechos humanos colectivos de los pueblos indígenas en el anterior Plan, y como están siendo entendidos por el Plan recientemente aprobado?
Si bien es cierto, el enfoque respecto al tema indígena en el Plan precedente era algo desordenado y su cumplimiento fue incipiente, no dejaba de reconocer dos cosas: (i) las acciones estaban vinculadas con el marco de estándares internacionales de derechos colectivos de estos pueblos; y (ii) que las decisiones de los distintos niveles de gobiernos deben tener en consideración la realidad plural del país. Lo anterior se vio reflejado en un conjunto de acciones que – de haberse cumplido adecuadamente – hubieran significado una mejora en materia de respeto a la diversidad cultural y lucha contra la discriminación para el caso de los pueblos indígenas. Sin embargo, el incumplimiento de las acciones fue la constante. Pero no cumplir el anterior plan no significa que lo ahí establecido no fuese importante.
Por ejemplo, el anterior Plan hablaba de territorios indígenas y qué hacer para garantizarlos (titulación); además, hacía referencia al rol de los Gobiernos Regionales en materia de protección de pueblos indígenas. También abordaba el tema de los conocimientos colectivos con relación al cumplimiento del Convenio sobre Diversidad Biológica; establecía acciones para promover el uso de idiomas originarios, como, por ejemplo, plantear que como parte de las labores de funcionarios y funcionarias estatales se les capacite en el manejo de idiomas predominantes en zonas de manifiesta presencia indígena para garantizar un servicio público de calidad, así como establecer que la información pública se pueda transmitir en otros idiomas a parte del castellano; se resaltaba la importancia de la educación intercultural bilingüe y la participación indígena; entre otras principales acciones, todas sostenidas en el cumplimiento de obligaciones desprendidas de los derechos colectivos de los pueblos indígenas.
El nuevo Plan, por otro lado, aborda la temática de los pueblos indígenas de la siguiente manera:
- Lineamiento estratégico 1: Promoción de una cultura de derechos humanos en el Perú
- En el Objetivo 3 Implementar mecanismos para fomentar el conocimiento y promoción de derechos humanos en la sociedad, se establece la siguiente actividad: Elaborar instrumentos educativos de formación y educación en derechos humanos para los pueblos indígena, a cargo del Ministerio de Justicia y del Ministerio de Cultura.
- Lineamiento estratégico 3: Diseño y ejecución de políticas a favor de los grupos de especial protección.
- Objetivo 16: Reducir la brecha de matrícula de nivel secundario de las mujeres en las áreas rurales, indígenas, andinas y amazónicas. Para ello se plantea como única actividad Fortalecer los programas de alfabetización de las mujeres que habitan en áreas rurales, indígenas y amazónicas, la cual estará a cargo del Ministerio de Educación.
- Objetivo 22: Mejorar el nivel educativo de las personas pertenecientes a pueblos indígenas. Las cuatro actividades establecidas se centran en fortalecer las capacidades de los maestros y maestras en materia intercultural bilingüe, y son lideradas por el Ministerio de Educación.
- Objetivo 23: Incrementar los niveles de confianza entre el Estado y los pueblos indígenas mediante la consolidación de espacios de coordinación y diálogo permanente. Las ocho actividades establecidas buscan continuar el proceso de implementación del derecho a la consulta previa, así como promover espacios de participación indígena; tales actividades son lideradas por el Ministerio de Cultura y en ciertos casos por el Ministerio de Ambiente, cuando el componente ambiental está presente.
Como se puede apreciar, la temática indígena se ha reducido a cuestiones vinculadas a la educación y a la implementación del derecho a la consulta previa. Ambas temáticas son muy importantes; pero no son las únicas cuando hablamos de derechos colectivos de los pueblos indígenas. Entonces ¿podemos afirmar que el cumplimiento de las obligaciones estatales en materia de los derechos humanos colectivos de los pueblos indígenas en el actual Plan solo se entienden como realizar acciones en materia de educación intercultural bilingüe y consultar? Nos atrevemos a afirmar que sí.
Adicionalmente, si las acciones planteadas en materia de pueblos indígenas en el actual Plan se reducen a las mencionadas y sólo a esos dos temas, nos preguntamos si tales acciones serán garantía suficiente de cumplimiento de las obligaciones estatales en materia de derechos humanos de los pueblos indígenas que, a su vez, puedan generar mejoras en las condiciones de vida de la ciudadanía indígena del país. Como respuesta diremos que nos queda la duda que efectivamente se alcance el objetivo del Plan cuando hablamos de pueblos indígenas.
Para finalizar, solo queda señalar que nuestra preocupación inicialmente planteada se sostiene en la efectividad del Plan. Si este debe ser una herramienta para incorporar los derechos humanos en las acciones estatales, y en el caso de los pueblos indígenas, no se han se han planteado acciones para garantizar sus derechos colectivos, es probable que las políticas públicas se vean reducidas a promover actividades en materia de educación y realizar consultas previas, cuando el abanico de derechos humanos de pueblos indígenas es mucho más grande.
Escribe: Gustavo Zambrano, investigador del IDEHPUCP
[1] Cfr. MINJUS (2014) PNDH pp. 14
