Intenciones legislativas en seguridad ciudadana y la expansión del poder punitivo del Estado (periodo legislativo 2021–2026)

Elaborado por Erika Solis y Daniela Pulido*

I. Introducción

La seguridad ciudadana es uno de los problemas estructurales más graves en el Perú. Entre 2021 y 2026, el aumento de la percepción de inseguridad y la creciente cobertura mediática de delitos violentos colocaron esta situación en el centro de atención de la agenda parlamentaria. Durante el periodo mencionado diversas bancadas impulsaron iniciativas bajo la premisa de fortalecer la respuesta estatal frente a la criminalidad, acumulando un total de 38 proyectos de ley de reforma constitucional en la materia^[1], aunque ninguno fue aprobado. No obstante, su análisis permite observar cómo los partidos entienden y responden a la inseguridad ciudadana en la práctica congresal.

Este artículo examina las iniciativas presentadas durante los gobiernos de Pedro Castillo, Dina Boluarte y José Jerí[2]. Más allá de sus diferencias temáticas y partidarias, las propuestas de reforma constitucional en materia de seguridad ciudadana muestran una tendencia hacia privilegiar respuestas más punitivas frente al crimen, una orientación que no es exclusiva de un partido o gobierno y que genera tensiones con garantías constitucionales y derechos humanos. El texto identifica tres bloques temáticos en los que hay mayor incidencia legislativa: la militarización de la seguridad ciudadana, el debilitamiento de las garantías procesales y las iniciativas frente a la corrupción formuladas durante el 2021 y 2026 en el Congreso de la República. 

II. La militarización de la seguridad

Uno de los temas con mayor incidencia es la militarización de la seguridad ciudadana. Doce proyectos de ley[3] buscaban desplazar las funciones de la Policía Nacional del Perú hacia los actores militares. Estas iniciativas tuvieron dos tendencias marcadas: (i) brindar facultades a las Fuerzas Armadas para darles un rol principal o de apoyo en las tareas de seguridad ciudadana[4] y (ii) militarizar las fronteras del país[5]. En el primer caso, la solicitud de intervención de las Fuerzas Armadas se fundamenta en la necesidad de combatir la alta incidencia de criminalidad en determinadas zonas y luchar contra el crimen organizado[6]. La intervención militar no está delimitada a ningún factor específico. Eso indica una tendencia hacia la militarización de los asuntos nacionales, y ello, por lo demás, pese a la falta de capacitación de estos grupos para atender problemas distintos de la defensa nacional.

En el segundo caso, la militarización de las fronteras se sustenta en diversas narrativas. Algunos proyectos de ley buscan impedir el ingreso de los extranjeros al país y combatir los delitos transfronterizos[7], mientras que otros también se orientan a impedir la entrada de extranjeros, pero equiparándolos a personas que delinquen y alegando que esto contribuiría a la seguridad en el país[8]. En ambas justificaciones se observa una tendencia discursiva contra el migrante y se propone cursos de acción que no abordan específicamente la criminalidad, sino que se limitan a establecer prohibiciones xenofóbicas. También se encuentran otros proyectos de ley[9] que, si bien no hacen referencia a discursos discriminatorios hacia los migrantes, sí sustentan su pedido de conducción militar a las fronteras en aras de la seguridad ciudadana, lo cual también es ineficaz.

La militarización de la seguridad es un fenómeno extendido en América Latina. Diversos países como México[10], Brasil[11], Argentina[12] ya implementaron medidas de este tipo. Sin embargo, estos países a pesar de incluir militares en sus operaciones no logran reducir significativamente la tasa de homicidios[13]. En cambio, las operaciones de seguridad con actores militares pueden agravar la situación social al dar lugar a casos de vulneración de derechos humanos por personal castrense no instruido para el abordaje del crimen[14].

III. Restricción de garantías procesales

Junto con las propuestas de reforzar el uso de la fuerza estatal, surge una segunda línea de reformas centrada en el proceso penal, promoviendo la flexibilización de sus garantías como mecanismo para enfrentar la criminalidad. Este enfoque se concreta, principalmente, en iniciativas que buscan ampliar los plazos de detención y en aquellas que proponen extender el alcance de jurisdicciones excepcionales.

Durante el periodo analizado se presentaron 16 proyectos de ley[15] para extender el plazo de detención policial. Iniciativas como el PL 12338/2025-CR[16] y el PL 12440/2025-C[17] plantean una detención policial de hasta 15 días naturales en casos por extorsión y sicariato, entre otros. Esta medida implica una detención sin mandato judicial, especialmente para delitos graves, sin control judicial y dejando en potestad de la policía la decisión de mantener a las personas detenidas durante un periodo prolongado. No obstante, la flexibilización de las garantías procesales ligadas a derechos tan fundamentales como la libertad personal no debería ser una decisión apresurada. Por el contrario, se requiere revisar si la medida planteada realmente genera un impacto positivo en el abordaje de la criminalidad. Se debe considerar que una de las limitaciones que enfrentan los operadores del sistema de justicia penal es la insuficiencia de los recursos asignados, a lo que se suma la falta de tecnologización de sus actividades. Por ende, la extensión de tiempo de detención sin pronunciamiento judicial puede ser solo una medida simbólica más que efectiva.

Aunque difieren en los términos de modificación del plazo de la detención policial, los 16 proyectos de ley generan un mayor riesgo de detenciones arbitrarias al no requerir aprobación jurisdiccional. Esa situación afecta al derecho a la libertad personal y también al principio de presunción de inocencia. Así, al margen de si se mejora o no la investigación policial, esto puede llevar a vulneraciones de derechos como ocurre en la actualidad, cuando “(…) las personas pueden permanecer más de dos meses privadas de libertad por detenciones preliminares judiciales cuyo plazo máximo es de 15 días, sin que el Poder Judicial o el Ministerio Público cumplan (…)”[18]. En otras palabras, incluso antes de los cambios solicitados ya existen situaciones en que la norma no se cumple y se producen detenciones arbitrarias.

La propuesta de extensión de plazos para la detención policial no es una fórmula nueva. Ya se ha realizado cambios sobre esta temática previamente, pues mediante la Ley 30558[19] reformó en el 2017 la Constitución Política del Perú al ampliar la detención preventiva de delitos comunes de 24 horas a 48 horas. Además, la modificación incluyó a la criminalidad organizada como una de las excepciones del plazo ordinario de detención, en las cuales se puede detener a una persona hasta 15 días naturales. En dicha oportunidad, ya se sostenía “(…) que dicha reforma constituye un retroceso en la protección de este derecho fundamental, pues amplía innecesariamente el plazo de la detención preventiva (…)”[20]. Inclusive se identificó la incompatibilidad del cambio con los estándares internacionales, ya que más allá de cuestionar o avalar el plazo de 15 días para una detención por delitos específicos, lo que se debe observar como operador del sistema de justicia es una actuación “(…) recurriendo al principio de proporcionalidad, y teniendo en cuenta la importancia del control judicial sin demora”[21].

Esta lógica de flexibilización de garantías se extiende a la etapa de juzgamiento, como se observa en el Proyecto de Ley 13775/2025-CR[22], que propone modificar el artículo 173 de la Constitución Política del Perú para ampliar la competencia del fuero militar a supuestos de criminalidad sistemática. Se alega que con esto se puede fortalecer la respuesta estatal frente a delitos graves vinculados a la seguridad ciudadana, que se describen como «desbordados» por los mecanismos tradicionales de control.

La propuesta se apoya en la reciente incorporación del delito de criminalidad sistemática, el cual no introduce conductas nuevas, sino que agrupa delitos ya existentes como el secuestro, la extorsión o el homicidio, añadiendo un elemento típico como la generación de zozobra o terror en la población[23]. Sobre la base de esta calificación el proyecto sostiene un tratamiento excepcional: si estos delitos tiene un efecto de terror colectivo, entonces se justificaría trasladarlos a la jurisdicción militar. Sin embargo, lo anterior ha sido cuestionado por su indeterminación: si la conducta punible queda definida por el efecto de «zozobra» o «terror» sin que se precise quién determina cuándo se alcanza ese umbral —el policía, el fiscal, el juez, se abre la puerta a usos arbitrarios o políticamente intencionados del tipo penal[24].

Además, estas características del proyecto resultan problemáticas a la luz de los estándares interamericanos de derechos humanos. En primer lugar, comprometen el principio de juez natural al permitir que civiles sean juzgados por tribunales militares. La jurisprudencia interamericana ha sido consistente en señalar que la jurisdicción militar debe tener un alcance restrictivo y excepcional, limitado a delitos de función cometidos por personal castrense; extenderla a civiles o a delitos comunes, incluso mediante reforma constitucional, desnaturaliza su finalidad y compromete garantías esenciales como la independencia e imparcialidad del órgano jurisdiccional[25]. En segundo lugar, la amplitud del tipo penal resulta incompatible con el principio de legalidad recogido en la CADH, que exige que las conductas punibles estén definidas de manera clara y precisa para evitar que su aplicación quede sujeta a la discrecionalidad de los operadores de justicia[26].

En conjunto, el proyecto ilustra una lógica presente en varias de las iniciativas analizadas: ante la percepción de ineficacia del sistema de justicia ordinario, se recurre a mecanismos excepcionales como si el problema radicara en el juez competente y no en la lentitud procesal, la insuficiencia de recursos o la falta de coordinación institucional. Al igual que la ampliación de los plazos de detención o la militarización de la seguridad, esta propuesta no ofrece evidencia de mayor eficacia en la reducción de la criminalidad, pero sí compromete garantías constitucionales e interamericanas consolidadas. En ese sentido, más que una solución, constituye una expresión del populismo punitivo que caracteriza el período analizado: una respuesta orientada a la presión social antes que a intervenir sobre las condiciones que sostienen la criminalidad.

IV. Iniciativas en la lucha contra la corrupción

En de los últimos 9 proyectos de ley[27] evaluados en esta nota se observa otra temática de relevancia para el poder constituyente de los últimos años: el abordaje de la corrupción en las contrataciones estatales. Al respecto, 4 de los 9 proyectos de ley[28] analizados buscan reformar la Constitución bajo la premisa de combatir la corrupción. Se destacan dos tipos de propuestas: por un lado, establecer mecanismos anticorrupción en los contratos estatales y, por otro lado, sumar sanciones más severas para reducir la comisión de actos de corrupción en la función pública.

El abordaje de la corrupción en el país es uno de los temas que en los últimos años han quedado relegados ante la urgencia que plantea el desborde de la criminalidad violenta. Sin embargo, es necesario recordar que la corrupción es una de las herramientas más directas con las cuales la criminalidad organizada se sostiene en nuestro país, toda vez que los márgenes de impunidad e, incluso, su actividad ilícita son sostenidos también por la existencia de este factor. En este sentido, los proyectos de ley analizados tienen una finalidad legítima para la presentación de las medidas. Pero al igual que las propuestas sobre seguridad ciudadana y lucha contra la criminalidad que ya hemos analizado, son iniciativas con un ánimo declarativo que incluso desconocen el marco legal interno en materias como la de las contrataciones públicas, donde ya existen las cláusulas anticorrupción de carácter obligatorio[29] desde el 2018.

Por su parte, en el caso de la propuesta de fortalecer la función pública y reducir la incidencia de actos contra la corrupción mediante el endurecimiento de las sanciones, también se observa que la inhabilitación permanente es una sanción ya vigente que puede ser impuesta en un proceso adecuado. Esto muestra una vez más que los proyectos de ley impulsados con esta finalidad tienen un carácter declarativo y, a la vez, desconocen algunos mecanismos de garantía del sistema de justicia para la imposición de sanciones, pues incluso la aplicación de la inhabilitación funcional debe estar sujeta a garantías y principios como los de legalidad, proporcionalidad y otros.[30]

V. A modo de cierre.

En el análisis de los 38 proyectos de ley sobre seguridad ciudadana y criminalidad presentados en el Congreso entre 2021 y 2026 se identifican tres tendencias (i) el carácter reactivo de las iniciativas, en tanto responden al delito una vez ocurrido; (ii) un enfoque punitivo, al centrarse en la sanción, el control y la restricción de libertades; y (iii) un carácter declarativo y sin eficacia directa frente a los problemas de inseguridad. Así, son propuestas que recaen en el populismo punitivo, pues priorizan medidas severas y visibles frente a la demanda social de seguridad, aun cuando su eficacia sea discutible. Es relevante señalar, por último, que esta forma de aproximarse a los problemas no es exclusiva de un solo partido, sino que se manifiesta de manera transversal: la idea de la “mano dura” (pero ineficaz) aparece como un consenso político amplio en el periodo analizado.

*Integrantes del Área Académica e Investigaciones del IDEHPUCP.

^[1] Los 38 proyectos de ley comprenden tres categorías principales y nueve iniciativas adicionales. En materia de militarización de la seguridad ciudadana (12 PLs): durante el gobierno de Pedro Castillo, PL 1977/2021-CR y PL 3793/2022-CR; durante el gobierno de Dina Boluarte, PL 4928/2022-CR, PL 4963/2022-CR, PL 6800/2023-CR, PL 6806/2023-CR, PL 6991/2023-CR, PL 7119/2023-CR, PL 7255/2023-CR y PL 8526/2024-CR; durante el gobierno de José Jerí, PL 12903/2025-CR. En materia de flexibilización de garantías y ampliación de plazos de detención (16 PLs): durante el gobierno de Dina Boluarte, PL 4090/2022-CR, PL 5577/2022-CR, PL 5764/2023-CR, PL 5766/2023-CR, PL 5782/2023-CR, PL 5947/2023-CR, PL 6033/2023-CR, PL 6249/2023-CR, PL 6462/2023-CR, PL 6612/2023-CR, PL 6657/2023-CR, PL 9354/2024-CR, PL 12338/2025-CR y PL 12440/2025-CR; durante el gobierno de José Jerí, PL 12894/2025-CR y PL 12985/2025-CR. En materia de expansión de jurisdicciones excepcionales (1 PL): durante el gobierno de José Jerí, PL 13775/2025-CR.

[2] Esta revisión no incluye las propuestas legislativas presentadas durante el periodo presidencial de José María Balcázar, aún en curso al momento de publicación de la presente nota.

[3] Se impulsaron 12 proyectos de ley entre los años 2021 y 2026 con 2 proyectos de ley durante el gobierno de Pedro Castillo, 9 proyectos de ley durante el gobierno de Dina Boluarte y 1 proyecto de ley durante el periodo gubernamental de José Jerí.

[4] De los 12 proyectos de ley de la temática, solo 4 se enfocaron en la militarización de la seguridad ciudadana como el PL 3793/2022-CR, el PL 7119/2023-CR, el PL 7255/2023-CR y el PL 8526/2024-CR.

[5] En esta temática hay una gran concentración de proyectos de ley porque de los 12 relacionados a seguridad ciudadana, 8 proyectos se relacionan a la militarización del resguardo en las fronteras. Durante el gobierno de Castillo se presentó 1, el PL 1977/2021-CR; durante el gobierno de Boluarte se presentaron 6, los proyectos de ley 4928/2022-CR, 4963/2022-CR, 6512/2023-CR, 6800/2023-CR, 6806/2023-CR y 6991/2023-CR; así como durante el gobierno de Jerí se propuso 1, el PL 12903/2025-CR.

[6] Para mayor detalle revisar los proyectos de ley 12903/2025-CR y 06800/2023-CR.

[7] Para mayor detalle revisar en los proyectos de ley 4928/2022-CR y 6991/2023-CR.

[8] Para mayor detalle revisar en los proyectos de ley 963/2022-CR, 6512/2023-CR, 6800/2023-CR y 6806/2023-CR.

[9] Para mayor detalle revisar en los proyectos de ley 7119/2023-CR y 12903/2025-CR.

[10] Medina Núñez señala: “En la misma lógica, el caso mexicano ha sido alarmante desde 2006, cuando el presidente Calderón pretendió justificar la intervención de las Fuerzas Armadas en las calles del país en la lucha contra el narcotráfico, una estrategia que ha continuado el presidente Enrique Peña Nieto en su sexenio 2012-2018. Sin embargo, analizando el caso  mexicano, vemos que el problema no se ha resuelto y sí ha ocasionado el mayor número de homicidios dolosos en ambos sexenios: 234,996 casos (de diciembre de 2006 hasta octubre de 2017)”. En Moloeznik, M & Medina, I. (2019). Proceso de militarización de la seguridad pública en América Latina. Universidad de Guadalajara, p.10.

[11] En Moloeznik, M & Medina, I. (2019). Proceso de militarización de la seguridad pública en América Latina. Universidad de Guadalajara, pp.41-42.

[12] Íbid, p. 395

[13] Íbid, pp. 411 y 412.

[14] Íbid, p. 412.

[15] 16 proyectos que buscan ampliar los plazos de detención para delitos graves y de alta incidencia en la actualidad, de los cuales 14 fueron propuestos durante el gobierno de Boluarte como los PL 766/2023-CR, PL 4090/2022-CR, PL 5577/2022-CR, PL 5764/2023-CR, PL 5782/2023-CR, PL 5947/2023-CR, PL 6033/2023-CR, PL 6249/2023-CR, PL 6462/2023-CR, PL 6612/2023-CR, PL 6657/2023-CR, PL 9354/2024-CR, PL 12338/2025-CR, PL 12440/2025-CR, así como 2 proyectos de ley durante el gobierno de Jerí como los PL 12985/2025-CR, PL 12894/2025-CR.

[16] Propuesta por la congresista Galdys Echaíz Ramos del grupo parlamentario ‘Honor y Democracia’, presentado el 05 de setiembre de 2025.

[17] Propuesta por el congresista Alejandro Muñante Barrios de la Bancada de ‘Renovación Popular’, presentado el 16 de setiembre de 2025.

[18]Defensoría del Pueblo (agosto 2024). La detención preliminar judicial: ¿Detener para investigar o investigar para detener? – Informe Defensorial N° 220. Lima: Defensoría del Pueblo, P. 40

[19] Ley N° 30558, Ley de reforma del literal F del inciso 24 del artículo 2 de la Constitución Política del Perú. Publicada el 09 de mayo de 2017 en El Peruano.

^[20] Castañeda, S. (2018) El hábeas corpus y la protección de la libertad personal: A propósito de la reforma constitucional del plazo máximo de la detención preventiva. En Carpio, E., Sáenz, L., Pazo, O. & Marroquín, J. (Coords.) El hábeas corpus en la actualidad: Posibilidades y límites (pp.81-121), p. 93.   

[21] Íbid, p. 118.

[22] Presentado por el congresista Esdras Medina de la bancada Renovación Popular.

[23] Ley N.º 32446,” Ley que modifica el Código Penal, Decreto Legislativo 635, para incorporar el delito de criminalidad sistemática”, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 22 de septiembre de 2025.

[24] Cervilla, Joana (2024, 10 de octubre). Extorsiones en debate: ¿terrorismo urbano, criminalidad sistemática o delincuencia común? Puntoedu. https://puntoedu.pucp.edu.pe/actualidad/paro-extorsiones-en-debate-terrorismo-urbano-criminalidad-sistematica-o-delincuencia-comun/

[25] Corte IDH (1999). Caso Castillo Petruzzi y otros vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de mayo de 1999. Serie C No. 52, párrs. 128-129.

[26] Ibíd, párr. 121.

[27] Los 9 proyectos de ley abordan temáticas diferenciadas, excepto la línea común de los 4 proyectos analizados en este

[28] Durante el gobierno de Pedro Castillo se propuso el PL 2076/2021-CR por Lucinda Vásquez Vela, no agrupada; durante el gobierno de Dina Boluarte incrementaron los proyectos de ley sobre la lucha contra la corrupción con el PL 4752/2022-CR impulsado por Bernardo Quito del grupo parlamentario Perú Libre, el PL 4971/2022-CR impulsado por Alejandro Soto Reyes del grupo parlamentario Alianza para el Progreso y el PL 7498/2023-CR impulsado por Isaac Mita Alanoca del grupo parlamentario Perú Libre.

[29] Las cláusulas anticorrupción se incorporan a la contratación pública desde el 2018, con el artículo 39.1 del Decreto Supremo N° 240-2018-EF, reglamento del Decreto Legislativo N° 1362. Cabe precisar que esta norma en la actualidad ha sido derogada expresamente por la Ley N° 3244 publicada el 16 de setiembre de 2025, la cual en su reglamento también incluye la cláusula anticorrupción mencionada con una redacción más adecuada.

[30] Como señaló la Corte IDH en Baena Ricardo y otros vs. Panamá (2001), «la justicia […] se debe garantizar en todo proceso disciplinario, y los Estados no pueden sustraerse de esta obligación argumentando que no se aplican las debidas garantías del artículo 8 de la Convención Americana en el caso de sanciones disciplinarias y no penales» (párr. 129); ello en tanto las sanciones administrativas son también una expresión del poder punitivo del Estado que afecta derechos de las personas. Dichas garantías comprenden, entre otras, el derecho a ser oído por una autoridad competente e imparcial, la presunción de inocencia, el derecho a conocer los cargos, a contar con tiempo y medios suficientes para preparar la defensa, y a no declarar contra uno mismo (art. 8 CADH). Bajo esa misma lógica, el control de convencionalidad —obligación de los órganos estatales de aplicar la Convención Americana por encima del derecho interno cuando sean incompatibles— rige también para las autoridades administrativas (Corte IDH, Mendoza y otros vs. Argentina, 2013, párr. 221).